Лесоводственно-правовые аспекты степного лесоразведения

Привожу сокращенный /без таблицы и списка литературы/ вариант первой части своей не законченой последней работы по степному лесоразведению, которая была в основном доложена на круглом столе, проведенном в рамках программы ФЛЕГ Всемирным банком Украины. Вероятно, я ещё вернусь к этому направлению своей деятельности, но это будет не скоро, поэтому не стану томить почти готовую публикацию в архиве. Благодарю Алексея Василюка за отличные фотографии, некоторые из которых  я использовал. Жду критики. М.П.

К основным причинам обострения проблем, связанных со степным лесоразведением, следует отнести:

  •  создание лесных насаждений на степных участках, важных для сохранения биологического разнообразия
  •  законодательные и финансовые нарушения в ходе лесоразведения, регулярно выявляемые контролирующими органами,  ущерб от которых исчисляется десятками миллионов гривен
  •  хроническое и значительное не выполнение государственных планов лесоразведения в Степной зоне
  •  массовая вырубка, ухудшение состояния и фактически полное прекращение создания лесных полос
  •  общее ухудшение состояние степных лесов

Планирование лесоразведения

Разбор сложившейся ситуации логично начать с планов лесоразведения, которых в Украине более чем достаточно:

  • Национальная программа экологического оздоровления бассейна р.Днепр (27.02.1997)
  • Закон Украины об общегосударственной программе формирования национальной экологической сети (21.09.2000)
  • Постановление Кабмина о первоочередных мероприятиях по созданию защитных насаждений на не угодьях и в бассейнах рек (28.02.2001)
  • Государственная программа Леса Украины (29.04.2002, )
  • Указ Президента о мероприятиях по сохранению и воссозданию лесов и зеленых насаждений (05.11.2008)

Перечисленные документы не согласованы друг с другом, не привязаны к планам развития конкретных территорий, не имеют под собой адекватного научного, правового и финансового фундамента, не обеспечены действенной системой мониторинга реализации и потому либо вообще не выполняются, либо выполняются лишь частично. Большинство из них, в части лесоразведения, являются типичными кабинетными «прожектами», изначально обреченными на забвение.

Планы ГП «Леса Украины» реализуются на практике. Это обусловлено не столько качеством их разработки, сколько наличием ежегодного, целевого и адресного финансирования из бюджета страны. Программа впервые вводит в правовое поле Украины понятие «оптимальной лесистости», достижение которой стало рассматриваться как важнейший приоритет лесной и экологической политики, что зафиксировано во многих законах и подзаконных актах, принятых в период с 2006 по 2011 год.

Не ставя под сомнение важность увеличения лесистости страны, заметим, что показатели оптимальной лесистости рассчитаны более 40 лет назад на основании фрагментарных исследований на ключевых участках с последующим пересчетом результатов на уровень области. В своей работе /1/ автор показателей оптимальной лесистости для равнинной части Украины, – Юрий Петрович Бяллович опирался на карты Генштаба 1940 года и исходил из предположений о том, что все земли УССР будут находиться в государственной собственности, а население страны возрастет к началу 21 века до 60-80 млн.чел, в связи с чем, будет проводиться политика минимизации изъятия земель из сельскохозяйственного оборота. Он считал, что площадь массивных лесов в Украине не будет увеличиваться и планировал достичь оптимальной лесистости за счет создания насаждений «рассеянного типа», прежде всего полезащитных, водоохранных и приовражных полос.

Разработчики Программы «Леса Украины» заимствовали результаты научной работы Ю.П.Бялловича и возвели их в ранг закона (Приказ Госкомлесхоза № 371 от 29.12.2008 «Об утверждении показателей региональных нормативов оптимальной лесистости территории Украины» зарегистрирован Минюстом). При этом они «забыли» упомянуть то, что автор вел речь о создании насаждений полосного типа, а также о том, за прошедшие годы ситуация в Украине кардинально изменилась, причем совсем не так как предполагалось при обосновании показателей оптимальной лесистости.

Добротная научная работа конца 60-х годов сегодня,- в статусе Государственной программы, выглядит сомнительно и вызывает многочисленные вопросы (рис.1). Реально ли разместить в степной зоне новые леса на площади (1018,5 тыс.га) , превышающей совокупную площадь всех лесов Киевской и Сумской области? Где найти в степном Крыму 219 тыс.га для создания новых лесов? Где в Полтавской области разместить новые леса на площади (195.8 тыс.га)равной всем лесам Тернопольской области (192.4 тыс.га).? Почему после достижения стратегических планов лесистость степной Луганской области (16%), должна быть такой же, как в исконно лесостепных Черкасской и Винницкой областях (по 16%) и превышать лесистость также лесостепных Харьковской и Полтавской областей (по 15%)?…

Рис1. Оптимальная лесистость  Украины и планы по её достижению
Лесистость в 2002 году и площади новых лесов, необходимые для достижения оптимума Оптимальная лесистость Украины

Имеются серьезные нарекания по поводу используемого в Украине понятия «лес» и методики определения лесистости, от которых прямо зависит площадь лесов, которые надо создать для достижения оптимума. Чиновники и наука лесного ведомства, несмотря на многочисленные возражения, включили в проект Лесного Кодекса, принятого ВР в 2006 году /далее ЛК/, новое определение, согласно которого лесом считаются типы природных комплексов, объединяющих в основном древесную и кустарниковую растительность, с соответствующими почвами, травами, животными, микроорганизмами и другими компонентами. Каких-либо количественных характеристик определение не содержит. Согласно закона, как не линейные, так и линейные древесные насаждения, независимо от типа и назначения земель, на которых они произрастают, должны считаться «лесными делянками» и объединять в «лесной фонд» в том случае, если их площадь более 0.1 га. Первый же учет лесного фонда, проведенный после принятия новой редакции ЛК, показал нежизнеспособность данной формулировки. При его проведении, лесное ведомство оказалось не в состоянии воспользоваться собственным определением лесного фонда и было вынуждено привязываться к данным земельного учета. В этой связи: с одной стороны, вне лесного фонда оказались большие площади лесов, посаженных или естественно появившихся на землях сельскохозяйственного назначения, которые в земельном учете продолжают числиться как выпасы, залежи, сенокосы и пашни; с другой, в его состав включены, лесные полосы, фактическая площадь которых, судя по сообщениям местных властей, значительно меньше, чем указывается в земельном учете. Таким образом, имея свежие данные государственного учета лесного фонда, мы не знаем реальной площади лесов страны. Планирование объемов лесоразведение, необходимых для достижения оптимальной лесистости, без знания её исходных значений, к науке отношения не имеет.

Другая проблема связана с методикой определения лесистости. Разработчики программы «Леса Украины» определяли её путем деления покрытой лесом площади к общей площади территории, для которой она определялась (область, страна). Мировая практика, на которую опирается и Госземагентство Украины, при расчете лесистости соотносит площадь лесов только с территорией суши, что совершенно логично. Различия, возникающие в связи в выбором методики (0,6% или 347,5 тыс.га) больше, чем общая лесопокрытая площадь лесов Запорожской, Николаевской и Херсонской областей вместе взятых (315,5 тыс.га). Таким образом, выбор методики определения исходной лесистости очень существенно влияет на планы лесоразведения.

Согласно государственному учету 2002 года площадь лесов Украины равнялась 9490,9 тыс.га, а лесистость – 15.7%. В данных международной статистики за 2010 год, поставляемых Гослесагентством, фигурируют иные цифры: площадь – 9705 тыс.г, лесистость – 17%. Площадь лесов по данным государственного учета по состоянию на конец 2010 года 9573,9 тыс.га. На этот раз составители приводят две оценки лесистости: по общей территории – 15.9% и по площади суши – 16.5%. По данным земельного учета на начало 2010 года площадь лесов и иных лесопокрытых площадей – 10591,9 тыс.га , а лесистость -18,3%. Расхождения в оценках, даваемых Гослесагентством и Госземагентством превышают 1 млн.га. , что со всей очевидностью иллюстрирует, как качество информации о лесах, которой оперирует государство, так и условность планов лесоразведения, закрепленных в государственной программе «Леса Украины». Показательно то, что Госземагентство, и Гослесагентство не могут достичь согласия по поводу учета лесов и методики расчета лесистости, несмотря на то, что их деятельность направляется Министром аграрной политики и продовольствия, отвечающим за реализацию как земельной, так и лесной политики страны.

Действующие планы лесоразведения не содержат информации о том, где и в каких условиях создавать лесные насаждения, какими они должны быть, не учитывают современной структуры земель и специфики отношений собственности. К их реализации не привлечены землеустроители, местные органы власти, землевладельцы и основная часть лесопользователей, они не просчитаны ни лесоводами, ни экономистами и сводятся призыву, создавать новые леса до тех пор, пока в каждой области не будут достигнуты утвержденные показатели лесистости. Многие специалисты ещё помнят о том, с каким профессионализмом и детальностью разрабатывались подобные планы в советский период (Сталинский план преобразования природы, Генеральная схема противоэрозионных мероприятий по Украинской ССР на 1971-1980 и последующие годы) и не верят в то, что при существующих подходах к планированию лесоразведения можно достичь каких-либо положительных результатов.

«Лесные мифы» о Степи

Обоснование недостатков реализуемых в Украине подходов к лесоразведению многократно передавалось руководству лесного ведомства и давно опубликовано. Однако, никакой реакции до настоящего времени не последовало. Вместо обсуждения конкретных проблем и поиска путей их решения чиновники и ученые лесного ведомства предпочитают тиражировать прописные истины, смешивая их с откровенно псевдонаучной информаций. К числу часто распространяемых «лесных мифов» о степи следует отнести утверждения о том, что:

1. Лес лучше Степи
2. Естественная лесистость Степного региона превышала 20%
3. Минимальная (нормативная) лесистость европейской страны – 20%
4. Леса улучшают водный режим степного региона
5. Леса в Степи связывают углерод , что способствует борьбе с потеплением и может быть выгодным для Украины за счет торговли квотами

(1) На самом деле специфичный степной травянистый покров, – оптимальный тип растительности для основной территории засушливого региона Украины. Именно ему мы обязаны формированием черноземов являющихся основным национальным богатством страны. Естественная степь абсолютно не подвержена эрозии. Остепнение и перевод в выпасы освобождаемых пахотных угодий в засушливых условиях в подавляющем большинстве случаев намного выгоднее, их облесения с точки зрения охраны природы, восстановления плодородия почв и экономики страны.

(2) Тиражируемая специалистами Гослесагентства утверждение о том, что во времена Киевской Руси лесистость степного региона была больше 20%, является перепевом результатов П.Г.Вакулюка /2,3/ , которые получены 40 лет назад по почвенным картам, на основе весьма спорных предположений о том, что все деградированные и реградированные черноземы в степной зоне, когда-то были покрыты лесами. Существует много свидетельств того, что в последние тысячелетия  лес наступает на степь, а не наоборот. Потенциально возможное и фактическое распространение лесов на территории Европы несколько лет назад определено учеными Европейского института леса /4/. Их данные практически совпали с результатами авторитетного украинского специалиста академика Генсирука С.А. /5/. Они свидетельствуют о том, что основная территория степной зоны Украины на протяжении нашей эры была безлесной /рис.2/.

Рис.2. Лесистость территории Украины до начала её активного хозяйственного освоения
Потенциально возможное (салатовый цвет) и фактическое (зеленый цвет) размещение лесов по территории Украины. Данные EFI Леса на территории Украины в 1 тысячелетии. Реконструкция С.А.Генсирука

Конечно, тысячу лет назад естественных лесов в Степной зоне было больше. Они были приурочены к долинам рек, балкам и возвышенной местности (Донецкому кряжу, Приазовской возвышенности), которые отличаются специфическими климатическими и гидрологическими условиями. В настоящее время значительная часть этих, действительно изначально лесных территорий, затоплена, застроена, изрезана оврагами и горными выработками, пройдена сплошными рубками и переведена в другие типы угодий. Это необходимо учитывать при планировании. Следует учитывать и то, что естественные степные экосистемы пострадали от рук человека в десятки раз больше, чем леса.

(3) В стратегии государственной экологической политики Украины (21.12.10) прямо указано, что «оптимальным, по европейским рекомендациям, является показатель лесистости 20 процентов». Однако никаких рекомендаций и никакой нормативной лесистости для стран Европы не существует. Лесистость Европейских стран определяется природной зоной, в которой они расположены и историей развития. Она колеблется в пределах от 1% (Мальта) до 70 % (Швеция) и в ряде стран (Дания, Нидерланды, Великобритания, Турция, Ирландия) меньше, чем в Украине. Считать, что безлесные степные области Украины, в которых сосредоточен основной научно-технический и индустриальный потенциал страны, менее «европейские», чем лесистые, западные и северные регионы и тем более пытаться проложить путь в Европу путем облесения степей, – очевидная глупость.

(4) Взаимовлияние леса и климата в степной зоне давно и всесторонне изучено. Показано, что в засушливом климате степной травостой более экономно использует влагу и накапливает больше органики, чем лес. В одной из своих итоговых работ, указывая на исключительно полезную роль лесов в жизни страны, академик Высоцкий Г.Н. подчеркивал, что «это далеко не значит, что разведение леса полезно везде. Раз лес сушит почвогрунт, то его массивное разведение в засушливых местностях не может быть полезным. От недостатка влаги массивный лес на сухих степных почва начинает рано страдать и засыхать; почва под ним сильно высушивается, грунтовые воды понижаются и солевые растворы в них сгущаются… В сухой области бывает полезно насаждение не массивных лесов, не широких наводораздельных лесокультурных полос, а лишь полос более узких, таких, которые скопляли бы в себя снежные наносы, задерживали бы снег от его сдувания в овраги, балки долины, где его влага теряется и даже приносит вред размывом оврагов и смывом почвы с крутосклонов…» /6/ На последнем крупном международном семинаре «Создание лесных ландшафтов устойчивых к глобальным изменениям в засушливых регионах» (Турция, 28-31.05.2012) звучали аналогичные мысли. В частности, прямо указывалось, что проекты создания лесов на территориях, где ежегодный уровень осадков не превышает 400 мм, «могут даже ухудшить ситуацию с водным балансом и привести к экологической деградации, эрозии грунта и исчезновению растительного покрова и биологического разнообразия…». Очевидно, что отечественная система защитного лесоразведения, созданная 70 лет назад и основанная на создании лесных полос, защищающих пахотные земли и пастбища, по сути, не отличается от современных систем агролесоводства, в последние 2-3 десятилетия реализуемых во всех странах с засушливым климатом. К сожалению, на данном этапе развития в Украине она не востребована.

(5) Содержание органического углерода в степных экосистемах, значительно выше, чем в лесных, при этом он прочно связан почвой. В этой связи посадка лесов на распаханных черноземах, приводит к потерям связанного углерода и не может рассматриваться, как мера борьбы с потеплением климата. Многие специалисты считают /7/, что проекты по восстановлению степей значительно улучшат возможности продажи лесных квот. Зафиксированные в научной литературе факты накопления гумуса в почве под лесными полосами, объясняются его оседанием вместе с переносимой ветром пылью, а не процессом почвообразования.

Итоги лесоразведения в контексте ГП «Леса Украины»

Сравнение плановых показателей программы Леса Украины с отчетностью лесного ведомства о создании новых лесов, однозначно свидетельствуют о том, что они хронически не выполняются /рис.3/

Попытка исправить ситуацию путем пересмотра показателей государственной программы, предпринятая в 2009 году, не увенчалась успехом. Расхождение между фактическими и плановыми показателями стало так быстро увеличиваться, что уже сейчас очевидно то, что очередной этап выполнения программы будет провален. Следует понимать и то, что реальное ситуация значительно хуже, чем об этом можно было бы судить по данным лесного ведомства, которое в своих отчетах оперирует только площадью созданных лесных культур, скрывая важную информацию и допуская приписки, искажающие реальную ситуацию. В частности:

  • не учитывается гибель созданных культур
  • к «новым лесам» относятся культуры, созданные по вырубкам горельников и списанным посадкам 
  • не указывается правовая принадлежность земли на которой создаются новые леса
  • не приводится характеристика земельного участка (категория и тип земель, почва, крутизна склона, назначение посадки) на котором созданы новые леса.

Оценивая выполнение плановых заданий, следует учитывать, что посадить лесные культуры, ещё не значит создать лес, что особо ярко проявляется в Степном регионе, где риск гибели молодых посадок максимален. Сопряженный анализ динамики площади лесов, объема их создания и рубок за 40- летний период показывает, что в Степном регионе в среднем для создания 1 га новых лесов надо посадить 2, а для создания 1 га лесных полос 3 га культур на нелесных землях /8/

Данные непрерывного лесоустройства, проводимого  до 2009 года, позволяют судить о результативности работ по лесовосстановлению и лесоразведению в лесном фонде предприятий Госкомлесхоза на основе балансового расчета / табл. 1./

1.Оценка эффективности лесовосстановления в лесном фонде предприятий степного региона за 2002-2008 годы по данным непрерывного лесоустройства

Таблицу пропускаю так как лень возится с форматированием. М.П.

Приведенные в таблице данные позволяют в первом приближении оценить достоверность рапортов, базирующихся на данных о посадке леса. В среднем по степной зоне за 7 лет:

  • площадь созданных культур (37.9 тыс.га) почти в два раза превысила площадь сплошных рубок (23.5 тыс. га)
  • погибло и списано 18.5 тыс.га культур, что составляет приблизительно половину (49%) от площади их создания
  • площадь сомкнувшихся культур оказалась почти в два раза меньше, чем площадь образовавшихся вырубок (в основном из-за пожаров в Херсонской области), а следовательно лесистость территории предприятий в целом уменьшилась
  • различия между вырубками и суммарной площадью созданных культур и естественной поросли не существенны (450 га), что также связано с пожарами. В перспективе, некоторого увеличения лесопокрытой площади можно ожидать в Луганской, Кировоградской и Донецкой области значительная доля лесов которых произрастает в климатических условиях не степной, а лесостепной зоны
  • возможности увеличения лесистости за счет создания новых лесов на территориях лесного фонда предприятий лесного ведомства мизерны.

Последний вывод подтверждает динамика лесокультурного фонда /территория лесных предприятий, предназначенная для лесовосстановления и лесоразведения/, который с 2002 по 2010 год в областях, где не было приемки земель и крупных пожаров, практически не изменился.

При сопоставлении данных создания культур в лесном фонде из различных источников бросаются в глаза значительные несоответствия:
        Во-первых, общая площадь лесов создаваемых в лесном фонде по данным Гослесагентства значительно (за анализируемый период более, чем на 35 тыс.га) больше, чем площадь создания культур по данным лесоустройства. Причина расхождений в том, что предприятия часто осуществляют посадку на участках, которые предполагают взять в постоянное пользование, не дождавшись получения правоустанавливающих документов. Лесоустроители, а также специалисты контролирующих органов таких территорий не обследуют и ничего о них не знают. Есть все основания предполагать, что состояние подобных посадок значительно хуже, чем тех которые созданы на территории лесных предприятий.

       Во-вторых, приводимая в отчетах Гослесагентства площадь лесоразведения /создания «новых лесов» / слишком велика. Теоретически, различия между общей площадью создания культур и лесоразведением должно быть сопоставимо с площадью вырубок, облесение которых должно учитываться как лесовосстановление. Однако фактические различия значительно ( за анализируемый период ориентировочно на 10 тыс.га) меньше площади вырубок. Это объясняется тем, что создание культур на части вырубок (сплошные санитарные рубки на горельниках) лесное ведомство, вопреки им же разработанным правилам, учитывает как новые леса, тем самым допуская откровенные приписки объемов работ по лесоразведению.

Правовые пробелы и их последствия

Для того чтобы оценить приведенные факты и понять перспективы достижения оптимальной лесистости в степной зоне, обратимся к анализу законодательной базы лесоразведения. Сегодня его правовыми основами являются:

  • положения Лесного Кодекса(ЛК) и Правил лесовосстановления и лесоразведения, которые определяют, что такое лесоразведение (создание лесов на территориях, где их вообще или долгое время не было) и чем оно отличается от лесовосстановления (создание лесов на вырубках и гарях)
  • положения ЛК предусматривающие проведение специального обследования территорий отдаваемых под лесоразведение, если на них нет материалов лесоустройства
  • положения Земельного Кодекса прямо запрещающие приступать к использованию земельного участка до установления его границ, получения правоустанавливающих документов и регистрации
  • требования Порядка использования средств бюджета на цели создания защитных лесов и лесополос, согласно которых лесоразведение может проводиться только на землях находящихся в постоянном пользовании государственных лесных предприятий

Правовые ограничения сильно сужают возможности выбора площадей для лесоразведения. Де юре, ими могут быть только земли лесокультурного фонда предприятий, пополняемого за счет земель запаса, переданных в постоянное пользование, что должно быть подтверждено соответствующими документами. Де факто, леса на землях запаса часто создаются до оформления права пользования ими, что рассматривается, как нарушение Земельного Кодекса и нецелевое использование бюджетных средств.

Площадь фонда лесовосстановления и лесоразведения предприятий системы Гослесагентства в областях степной зоны в настоящее время немногим более 80 тыс.га. Из них около 60 тыс.га, в основном числящихся в базах данных как «поляны», предназначены для лесоразведения. Значительная часть этих территорий представляет собой степные участки, облесение которых часто не целесообразно с позиций сохранения биологического разнообразия. На многих из них попытки создания культур уже были, но оказались неудачными.

Земли запаса степной зоны, теоретически пригодные для облесения, представлены пашнями (235,2), пастбищами (783,1), залежами (24.8) и сенокосами(51.8 тыс.га). Основные площади этих земель в последние годы мало использовались и представляют собой участки травянистой растительности, находящейся на разных этапах сукцессии: от сорной растительности недавно заросших пашен до растительности типичной степи. Среди пастбищ, можно обнаружить много степных участков, с редкими и исчезающими видам. В основном земли запаса в настоящее время не подвержены эрозии. В связи с этим, их распашка часто приносит не пользу, а вред: уничтожаются местообитания редких видов, в атмосферу выбрасываются большие объемы углерода, черноземы смываются со склонов в долины рек вследствии разрушения специфической структуры почвы, появляются предпосылки к возобновлению эрозионных процессов. Однако, лесные предприятия не имеют выбора и вынуждены выполнять «доведенный план лесопосадок», высаживая леса на тех участках, которые им разрешили взять в постоянное пользование. Конечно, продолжая в том же духе, теоретически они могут достичь оптимальной лесистости: площадь земель запаса позволяет это. Однако, подобная работа не имеет ничего общего ни с реализацией идей Ю.П.Бялловича и Г.Н.Высоцкого, ни с защитой государственных интересов.

Общеизвестно, что экстенсивная система земледелия, базирующаяся на наличии больших площадей плодородных черноземов, стала причиной, как сверх высокой распаханности, так и огромных потерь плодородия земель степного региона /9/. Практически все специалисты согласны с тем, что площадь пахотных земель должна быть значительно уменьшена, за счет перевода их в пастбища и сенокосы, а также облесения.

В странах ЕС отношение площади пашен к площади пастбищ колеблется в достаточно узком диапазоне и в среднем равно единице /рис.4/, то есть площади пашен и пастбищ приблизительно равны. В областях Украины площадь пашен значительно больше площади пастбищ: по областям соотношение между ними колеблется от 1.5 (Закарпатье) до 16.2 (Черкасская область), а в среднем по Украине близко к 6. В степной зоны (лесистость менее 13.2%) в большинстве областей площадь пашен в 5.8-11.4 раза больше площади пастбищ. Исключение составляют Луганская область и АР Крым , где анализируемое соотношение значительно меньше ( 2.7-2.9.).

4.Отношения площади пашен к площади пастбищ в странах ЕС (общепринятые обозначения стран на латинице) и областях Украины (обозначения на кириллице). Лесистость оценивалась по данным Земельного учета 2010 года.

Катастрофическое падение поголовья домашнего скота /рис.5/ уменьшило дефицит пастбищных земель, в связи с чем, органы местной власти активно не возражают против перевода их в земли лесохозяйственного значения. Однако, правительство рассматривает подъем животноводства, как один из основных приоритетов развития аграрного сектора (2012 год объявлен годом молочного животноводства, для поддержки фермеров-скотоводов бюджет выделил 1 млрд. грн. и т.д.), в связи с чем ситуация может резко измениться.

5. Динамика поголовья домашнего скота в Украине
6. Площадь пастбищ, приходящаяся на одну голову крупного рогатого скота (КРС) по областям Украины

По разным оценкам для содержание одной головы КРС необходимо 1-1.5 га пастбищ. На рис.6 приведены данные расчета площади пашни приходящейся на одну голову КРС по областям Украины. Расчеты проведены отдельно для всего поголовья и той его части, которая находится в собственности населения. Очевидно, что уже сейчас во многих областях наблюдается дефицит пастбищ. Особенно остро его должно было бы ощущать население. Однако, оно без ограничений использует пастбища, находящиеся в составе земель запаса (около 40% от общей площади пашен) и выходит из ситуации. По мере подъема животноводства потребность в пастбищах и сенокосах будет быстро расти. Согласно прогнозным данным экологической сети к 2015 году, их площадь должна быть увеличена с 5.5 до 9.5 млн.га. Деятельность лесного ведомства, пытающегося достичь оптимальной лесистости в основном за счет облесения пастбищ, находящихся в землях запаса, прямо препятствует реализации этой цели. После того, как руководство Минагропрода осознает это, оно вряд ли позволит финансировать из бюджета работы, подрывающие кормовую базу животноводства.

Почему не создаются лесные полосы?

Создавать лесные насаждения в Степи надо, прежде всего, на истощенных пахотных землях, причем в виде полос, защищающих почву от выдувания ветром и приовражных и берегозащитных посадок, тоже в основном полосного типа, предотвращающих размывание почвы и вымывание питательных элементов и частиц. Создание массивных лесов, в том числе водораздельных, так же не исключается, но оно должно быть в каждом случае тщательно спланировано и привязано к конкретным типам ландшафта. Ленточные и массивные насаждения на черноземах Донецкого кряжа с высокой вероятностью могут быть успешными, однако на каштановых почвах или южных черноземах в равнинной части юга степной зоны ожидать этого не приходится. В любом случае, площадь новых массивных лесов в степи должна быть намного меньше площади насаждений полосного типа, создание которых должно быть обеспечено в первую очередь. В настоящее время ситуация диаметрально противоположная /рис. 7 /.

Рис.7. Динамика создания полезащитных лесных полос /ПЗЛП/ в Украине

Причины того, что на пути к достижению оптимальной лесистости ПЗЛП практически не создаются необходимо искать в области права. Изначально, Земельный Кодекс (ст.22, 25 ч.8) относит ПЗЛП к несельскохозяйственным угодьям земель сельскохозяйственного назначения, которые могут передаваться в собственность гражданам, предприятиям и организациям различных форм собственности. Данный документ вообще не предусматривал возможности наличия лесов на землях с.-х. назначения.  Согласно позднее принятому Лесному Кодексу (ст.1,4,17) любые полосы площадью более 0,1 га являются лесом и могут передаваться только в пользование, и только государственным предприятиям, специализирующимся на лесном хозяйстве. Поскольку заключительные положения ЛК отменяют действие всех законов, которые ему противоречат, юридический статус ПЗЛП остается не определенным. Действующий до 2013 года запрет на изменения целевого назначения земель с.-х. назначения, фактически можно рассматривать, как запрет на создание лесных полос, которые авторами ЛК из многолетних насаждений на сельскохозяйственных землях превращены в леса. В настоящее время большая часть ПЗЛП в областях степной зоны  находятся на землях запаса в ведении сельских советов, которые не имеют средств на их содержание, а также соответствующих специалистов. Из-за правовой не закрепленности никто не несет за их охрану, восстановление, учет и уход. Несколько раз предпринимались попытки решить проблему на областном уровне, но в основном они оказались не эффективными, прежде всего, из-за отсутствия правового фундамента у принимаемых решений и средств на их исполнение.

Заинтересованные стороны имеют различные взгляды по поводу содержания ПЗЛП:
   государство – декларирует заинтересованность в надлежащем учете, охране, содержании и увеличении площади лесных полос, однако ничего не делает для этого

   собственники и арендаторы – обычно не имеют ПЗЛП в составе землевладений и не обязаны нести затраты по их содержанию

   государственные лесные предприятия – не заинтересованы в том, чтобы принимать ПЗЛП или земли для их создания в постоянное пользование, так как выращивание полос крайне убыточно и очень мало похоже на классическое лесное хозяйство. В их пользовании находятся около 20 тыс.га полезащитных полос (около 5% от их общей площади согласно учетам), примыкающих к лесным массивам. Информация об этих насаждениях хранится в лесоустроительных базах данных. Об остальных лесных полосах имеются лишь фрагментарные, не структурированные и не актуализированные сведения на бумажных носителях, плохо отражающие ситуацию и мало пригодные для анализа.

  сельские и районные советы – в условиях хронического дефицита средств не желают тратить местные бюджеты на содержание ПЗЛП и не делают это, ссылаясь на то, что полосы расположены за границами населенных пунктов и не могут быть отнесены к коммунальной собственности.

Существует много предложений по выходу из сложившейся ситуации (провести инвентаризацию лесных полос, возродить лесомелиоративную службу и др.) однако не одно из них, должным образом не проработано и не может служить основой для принятия решений.

Оценивая перспективы создания полосных насаждений в степи, следует учитывать, что:

  • под контролем государства (в пользовании государственных с.-х.предприятий, запасе и резерве) находится менее 5% пахотных земель региона. Остальная часть пашни находится в собственности и пользовании не государственных с.-х. предприятий (около 38%), фермерских хозяйств (около 14%) и отдельных граждан (около 44%);
  • средняя площадь пашни в фермерских хозяйствах около 3 га, в негосударственных с.-х. предприятиях около 40 га, в собственности граждан – около 10 соток;
  • согласно закона «О мелиорации земель» (ст.8) полезащитные и стокорегулирующие лесополосы признании много функциональными лесомелиоративными системами, которые являются частью комплекса мероприятий по агролесотехнической мелиорации земель и прямо связаны с ведением сельского хозяйства.

Крупные сельскохозяйственные компании, безусловно, в состоянии обеспечить защиту собственных земель на основе принципов и методов адаптивно-ландшафтной системы земледелия. Однако:

  •  крупных аграрных фирм в Украине очень мало (только 7 крупнейших из них ведут хозяйство на площади превышающей 100 тыс.га)
  • все крупные аграрные производители работают на арендованных землях и, в отсутствии гарантий продолжения аренды или выкупа земель, не спешат делать крупные долгосрочные инвестиции в лесомелиорацию
  • не определенность в отношении земельной реформы, наряду с планами законодательного ограничения площади пахотных земель у одного производителя, не дают возможности для стратегического планирования землепользования

Большинство собственников и пользователей пашни относится к мелким и очень мелким землепользователям, которым не под силу в индивидуальном порядке создавать лесополосы. Они могли бы высаживать полосные насаждения на своих не больших участках, но вряд ли можно рассчитывать на то, что такие посадки превратятся «многофункциональные лесомелиоративные системы». Кроме того, до 2013 года действует запрет на изменение целевого назначения земель с.-х. назначения, в связи с чем, любая посадка леса на с.-х. землях рассматривается, как нарушение законодательства. Как-либо экономических стимулов для частных собственников, создающих леса на своих землях, законодательство Украины, в отличие от законодательства ЕС, пока не предусматривает. Если ситуация не измениться, не приходится рассчитывать на то, что ресурсы мелких собственников, которым принадлежит более половины пахотных земель степного региона, будут направлены на цели лесомелиорации.

Предприятия лесного ведомства лесных полос практически не создают и не имеют такой возможности. Однако, это мало волнует идеологов степного лесоразведения, которые свою задачу видят только в увеличении площади лесов и мало интересуются тем, где эти леса нужны и какими они должны быть. Между тем, убедив в правильности своей позиции народных депутатов и  с их помощью обеспечив принятие Верховным  Советом  уникального для Европы закон, согласно которому полезащитные, придорожные и иные лесные полосы являются лесами, они взвалили на лесное ведомство не посильную для него ответственность за законодательное обеспечение создания и выращивания ПЗЛП, а также их учет и обеспечение охраны. Естественно, что за 6 лет действия новой редакции ЛК, значимых достижений в этом направлении не наблюдается.

Леса или  степи? Конфликт интересов

Важнейший аспект рассматриваемой проблемы, связан с охраной остатков степной растительности Украины от уничтожения. Благодаря многолетней самоотверженной работе участников движения «Сохраним украинские степи!», а также «не организованных» ученых, чиновников, работников заповедного дела, журналистов и представителей иных профессий доказано, что реализация планов достижения оптимальной лесистости является основной угрозой для сохранившихся участков степной растительности. В последние годы, никто, даже самые ортодоксальные приверженцы создания лесов в степной зоне, уже не спорят по поводу необходимости сохранения оставшихся степей. Однако, практическая деятельность лесных предприятий достаточно часто противоречит декларируемым принципам. Причины этого кроются в следующем:

  • Земельное законодательство не знает понятия «степь» и учитывает степные участки в составе пастбищ и сенокосов;
  • Лесоразведение в настоящее время в основном осуществляется на землях запаса, которые на 80% представлены пастбищами и сенокосами, а, следовательно, в значительной мере степными участками.
  •  Согласования проектов землеустройства, предусматривающих облесение пахотных земель, осуществляется Кабинетом Министров. Получить их значительно сложнее, чем разрешения на создание лесов на пастбищах и сенокосах, которые выдают областные администрации. Это является ещё одной причиной того, что новые леса создаются преимущественно на пастбищах
  • Природоохранное законодательство обязывает относить степные участки с наличием в составе растительности редких видов к экологичесой сети и объектам ПЗФ, а также ограничивает создание лесов на естественных степных участках. Однако его нормы декларативны, так как никто не отвечает за их выполнение и не выделяет средств для этого
  • Фактически, под лесоразведение передаются «мало продуктивные и деградированные земли» без учета их целевого назначения и без надлежащего обследования профильными специалистами (биогеоценологами, зоологами, ботаниками и др.). Какие участки относятся к этой категории определяют землеустроительные организации, а передают их под облесение органы местной власти, которые, согласно закона, должны предварительно убедиться в том, что передаваемые территории не представляют природоохранной, археологической и иной ценности, но сплошь и рядом выполняют это требование лишь формально.
  • Лесоводы считают, что их обязанностью является создание лесов на землях, которые им для этого передали.

Таким образом, лесное ведомство, фактически инициировавшее не продуманную и не подготовленную компанию лесоразведения, «умывает руки» и открещивается от каких-либо ошибок, перекладывая вину за них на местную власть и землеустроителей.

Столкнувшись с подобной тактикой, защитники степей быстро выработали контрмеры, которые сводятся к массовым обращениям в различные органы законодательной, исполнительной и судебной власти с претензиями по поводу нарушения законодательства в ходе создания новых лесов. Нарушений природоохранного и лесного законодательства действительно много /рис.8/, однако из-за многочисленных пробелов и нестыковок в действующих законах, а также сложности проведения проверок, доказать их сложно. Поэтому, реагируя на обращения общественности, контролирующие органы фиксируют явные и массовые неправомерные действия лесников, относящиеся к земельному законодательству (самовольное облесение земель, не переданных в постоянное пользование лесным предприятиям) и регулированию использования бюджетных средств (использование бюджета на создание лесов за пределами территории предприятий).

Рис.8. Типичные ошибки, допускаемые при лесоразведении в степной зоне
Распашка целинных степных участков с редкими видами растительности, для посадки лесных культур /Николаевская область/ Вспашках «вдоль склона» заросшей травой балки провоцирует эрозию и является прямым нарушением технологии создания лесов /Луганская область/
Лесные культуры 2012 года высажены на месте погибших культур 2007 года. Таким образом, на одной площади «новые леса» можно создавать многократно, что подчеркивает ущербность применяемой системы их учета /Луганская область/ Культуры, созданные на санитарных вырубках сгоревшего древостоя, в отчетах лесного ведомства фигурируют как «новые леса». Согласно правил, облесение любых вырубок, , является «лесовосстановлением». Создаваемые на вырубках культуры не увеличивают лесистость и не могут считаться «новыми». /Херсонская область/

Не трудно заметить, что интересы защитников степей полностью совпадают с интересами аграриев-животноводов: они сводятся к запрету создания массивных лесных посадок на пастбищах и сенокосах, покрытых травянистой растительностью и не имеющих явных признаков водной эрозии. Основным видом консервации таких земель должно быть залужение и «остепнение», под которым мы понимаем пассивное или активное содействие сукцессии, направленной на восстановление естественной степной растительности. Создание массивных лесных посадок на пастбищных землях оправдано только в тех случаях, когда в отсутствии выпаса, началось их естественное зарастание древесными и кустарниковыми видами. Оно должно проводиться без сплошной и полосной вспашки участка (преимущественно гнездовым методом) и быть направлено высадку сеянцев (саженцев) главной породы.

Что делать?

Как поднятые в этой статье, так и многие другие аспекты лесоразведения и агролесомелиорации в степном регионе, в начале апреля обсуждались на круглом столе организованном Всемирным Банком, в рамках программы ФЛЕГ. В обсуждении приняли участие многие известные специалисты, были озвучены интересные данные, мысли и предложения, однако особых надежд на улучшение ситуации круглый стол не оставил. Причины этого в том, что участники, сосредоточившись на важных частностях, не пытались оценить сложившуюся ситуацию и проблему в целом.

На наш взгляд, прежде всего, необходимо признать, что лесное ведомство не справилось, с взятыми обязательствами по созданию системы насаждений, защищающих плодородие почв. За десять лет, выполнения работ по лесоразведению в рамках программы Леса Украины:

  • законодательная база для создания системы защитных насаждений на землях с.-х. назначения не разработана, хотя это прямо предусмотрено в Концепции реформирования и развития лесного хозяйства Украины (2006);
  • научное, методическое, картографическое сопровождение выполняемых работ практически отсутствует;
  • новые леса создаются в основном в виде массивных посадок на пастбищах и сенокосах. Целесообразность подобных работ сомнительна;
  • намеченные планы лесоразведения не выполняются;
  • работы по созданию «новых лесов» производятся с многочисленными ошибками и нарушениями законодательства, что приводит к не эффективному использованию бюджетных средств и, вместо декларируемой пользы, часто приносит вред;
  • применяемая система учета и контроля нацелена на то, чтобы «приукрасить» достижения лесного ведомства и не позволяет объективно оценить динамику и результативность работ по лесоразведению

Конечно, идея лесоразведения находила, находит и будет находить поддержку в обществе и во властных структурах. Однако, нынешний вариант её реализации приносит пользу, причем очень не значимую, только руководству лесного ведомства (хороший ПИАР, возможность получения и распределения целевого бюджетного финансирования, практически никакой ответственности за результат /отвечают директора предприятий/, почти полное отсутствие затрат на обоснование и сопровождение работ). Государство в целом проигрывает. Подтверждением этому служат многочисленные документы и публикации, подготовленные специалистами Счетной палаты, Минприроды, Финансовой инспекции, NGO, органов местной власти и землеустройства, научных организаций и ВУЗов.

В течении десяти последних лет весь комплекс работ по обеспечению создания новых лесов (стратегическое и тактическое планирование, научное и методическое сопровождение, руководство работами, обеспечение контроля их выполнения, ведение отчетности) находился в руках лесного ведомства, ряд чиновников которого стали всерьез воспринимать достижение оптимальной лесистости, как самоцель и до сих пор, всеми средствами защищают свою позицию. На самом деле, создание лесных посадок в Украине, особенно в её степной и лесостепной зоне, – это, прежде всего, средство защиты и восстановления плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Достижение этой цели не может сводиться к достижению запланированной площади посадок по области. Всё более очевидным становится то, что подходы к лесоразведению надо кардинально менять. Личный печальный опыт убеждает в том, что лесное ведомство самостоятельно на это не способно. По-видимому, все работы направленные на консервацию земель и обеспечение защиты почв от эрозии должно возглавить Министерство аграрной политики и продовольствия прямо заинтересованное в достижении конечного результата.

Административная реформа создала для этого основные предпосылки. Минагропрод и находящиеся в его ведении государственные структуры:

  • во многом определяет земельную, аграрную, и лесную политику государства
  • разрабатывают законы и нормативы, необходимые для их реализации
  • владеют всей наличной информацией о землях и лесах
  • имеют рычаги административного воздействия на структуры, участие которых в планировании и реализации лесоразведения необходимо (Гослесагентство, Земпроект, Леспроект, лесные предприятия и др.)
  • имеют полномочия по контролю за созданием и состоянием защитных насаждений.

Пока этот потенциал не используется и трудно предсказать,- сколько это будет ещё продолжаться?
По нашему мнению под общим руководством Минагропрода и с привлечением всех заинтересованных организаций необходимо

Безотлагательно:

  • Провести ревизию «новых лесов», созданных за пределами территории лесных предприятий и не учтенных лесоустройством. На первом этапе это можно сделать путем создания базы данных по проектам лесных культур, которые имеются на каждый участок;
  • Хотя бы временно запретить создание лесов на пастбищах и сенокосах не подверженных эрозии и не зарастающих лесом естественным путем. Это автоматически решит проблему охраны сохранившихся степных участков;
  • Разработать и внедрить принципиально новую систему контроля и учета создаваемых защитных насаждений (новых лесов);

В ближайшей перспективе:

  • Увязать действующие системы земельного и лесного учетов (путем согласования базовых определений, методик, а также картографических и кадастровых данных)
  • Провести учет насаждений полосного типа и создать соответствующую базу данных
  • Разработать полноценный, многоотраслевой, привязанный к проектам развития территорий и картографическим материалам Государственный план защиты плодородия земель, в том числе методами лесомелиорации. Данный документ должен заменить существующие законы и постановления в части лесоразведения
  • Обеспечить правовую базу для создания и выращивания лесных насаждений (прежде всего полезащитных, приовражных и водоохранных полос) на землях с.-х. назначения всех форм собственности
  • Создать целевой государственный фонд для финансового обеспечения мероприятий, в том числе лесомелиоративных, направленных на защиту и восстановление плодородия земель

Для быстрого и качественного выполнения перечисленных работ есть все предпосылки. К ним следует отнести:

  • концептуальные документы по аголесомелиорации и степному лесоразведению в Украине, базирующиеся на серьезных научных исследованиях
  • методики управления агроландшафтами лесомелиоративными методами и рекомендации по адаптивно-ландшафтному лесоразведению
  • инструктивные требования к лесомелиоративному лесоустройству защитных лесных насаждений
  • карты ландшафтов, эрозионных районов, почв, частично лесов и степей Украины
  • государственные программы и планы защиты почв от эрозии и увеличению площади лесов, разработанные в разных странах, в том числе и в Украине
  • отечественные и зарубежные учебники и пособия по лесомелиорации, агролесоводству и «сухому лесоводству»
  • наличие профессиональных кадров

Для достижения важных стратегических общегосударственных целей недостает только политической воли и мудрого руководства, которые абсолютно необходимы для того, чтобы мобилизовать и эффективно использовать имеющиеся экономические, материальные, научные и трудовые ресурсы.

В заключение подчеркнем, что на данном этапе, основной задачей лесоводов, на наш взгляд, является не столько создание новых насаждений ради достижения неких абстрактных оптимальных показателей, сколько сохранение и улучшение состояния лесов и защитных посадок, доставшихся нынешнему поколению по наследству /подробнее об этом во второй части работы/. Ситуация крайне тревожна:

  • последний учет зафиксировал уменьшение покрытой лесом площади в ряде областей, в том числе и степного региона
  • многие специалисты отмечают явное ухудшение состояние лесных посадок, созданных в степной зоне, что связано как со старением лесов, так и ошибками, допущенными при выборе их состава, условий произрастания и режимов выращивания
  • Появляются новые проблемы, связанные с необходимостью регулирования естественного распространения не желательных, чужеродных для Украины, видов деревьев и кустарников, появлением новых болезней и вредителей, возрастающим риском возникновения пожаров и буреломов…
  • В южных и восточных регионах явно падает престиж лесных профессий, что во многом связано с тем, что заработная плата и материально-техническое обеспечение лесоводов малолесных, степных областей значительно хуже, чем у их коллег из других регионов.

К сожалению, руководство лесного ведомства, раскручивая небольшое число ярких проектов, упускает из вида эти и многие другие на первый взгляд рутинные, но очень важные проблемы, которые давно накапливаются и годами ждут решения. Подобная позиция, на наш взгляд, ошибочна и чревата большими потерями для государства. 

М.Попков, О. Сторчоус

4 Коментаря “Лесоводственно-правовые аспекты степного лесоразведения

  1. Frei сказав:

    Хороша робота, погоджуюсь з більшістю думок і висновків авторів.

    Є маленька неточність: лісистість Туреччини значно вища  ніж  України, згідно ваших даних, до речі http://www.lesovod.org.ua/node/201, тому мабуть це все-таки технічна помилка. 

    • popkov сказав:

      Согласно последнего издания State forest  of Europe процент  площади лесов от площади суши в Украине равен 17, а в Турции 15.  То есть формально лесистость Турции меньше, чем в Украине. Однако, если к лесам Турции отнести полосы и прочую древесную растительность (более 10 млн.га), как это делают в Украине,   то лесистость Турции достигнет 28%.

      Спасибо за комментарий и хорошую оценку работы.

       

  2. Popovich_Pavel сказав:

    "В ближайшей перспективе:

    • Увязать действующие системы земельного и лесного учетов (путем согласования базовых определений, методик, а также картографических и кадастровых данных." Мне интересно; конечно, все другие кадастры должны базироваться на земельном в т ч и лесной, но будут ли присваивать кадастровые номера лесным выделам и кто будет регистрировать их в земельном кадастре?
  3. Lssnyk сказав:

    Стаття розкрила ряд недоліків у законодавчій базі щодо захисного лісорозведення, які вдало використовують контролюючі органи для виконання плану "по посадці" (тільки не лісу а завзятих до виконання непродуманих команд лісників).

    До речі, звідки лісове агентство бере дані про лісистість окремих районів? Офіційно вважається, що лісистість мого рідного району складає 18%. Пішов у відділ земельних ресурів взяв з форми 6-зем площу зайняту лісами і чагарниками, поділив на площу району, вийшло 26%. Другий аспект. У цьому ж відомстві вперто не хочуть фіксувати наявність земель, що не використовуються у сільськогосподарському виробництві через їх природне самозаліснення. Виявляється, зменшення земель, зайнятих сільгопугіддями (зокрема ріллею) є дуже поганим показником у статистичній звітності управлінь земельних ресурсів. Погодьтеся, проведення повної і якісної інвентаризації таких земель не аби як підвищить лісистість окремих районів та областей. Не так давно здійснена повна аерофотозйомка всіх земель в Україні, а це значно спрощує роботи з інвентаризації лісових земель.

    При виконанні планів з т.з. захисного лісорозведення лісників завжди мучить запитання: "…для чого..?" Колись подібні заходи виконувалися лише на ділянках, на які розроблено та затверджено відповідні проекти відповідних проектних закладів. тобто, держава замовляла ці проекти а лісгоспи їх здійснювали лише там де це потрібно. Зараз заходи лісорозведення проводяться на землях, які вдалося випросити у тій чи іншій сільській раді лісничому чи директору завдяки службовому становищу та "личному обоянию". Такі відповіді, як "немає земель чи не доцільно" обласними управліннями не приймаються.

    На мою думку прогаму Ліси України у розділі захисне лісорозведення слід доповнити уже готовими проектами на створення захисних насаджень лише на тих ділянках, які того потребують. Повинен бути і замовник, який би проконтролював, як якість посадки, так і вирощування і подальшу охорону цих захисних насаджень. Також для "безпечного" виконання обов'язків з захисного лісорозведення лісникам необхіда відповідна законодавча база. Тоді це буде програма а не набір показників заради показників.

Залишити коментар