Експрес-аналіз поточних пропозицій з реформування системи управління лісовим господарством

1. Урядові ініціативи

З метою підвищення ефективності управління державним сектором економіки протокольним рішенням Кабінету Міністрів України від 4 липня 2017 року доручено «Мінагрополітики, Мінприроди, Держлісагентству, Держгеокадастру разом з Мінекономрозвитку, Мінфіном та Мін’юстом у двомісячний строк, розробити та подати в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів проект стратегії реформування управління лісогосподарською галуззю, передбачивши, зокрема, об’єднання державних лісогосподарських підприємств за регіональним принципом». Цим же протокольним рішенням відповідним міністерствам та відомствам доручена розробка стратегії реформування водного господарства, що також мала передбачати об’єднання державних підприємств у сфері водного господарства. Цим же протокольним рішенням визначені завдання «Мінекономрозвитку разом із суб’єктами управління об’єктами державної власності – щодо внесення змін до актів законодавства стосовно зняття обмежень щодо об’єктів, які не підлягають передачі у концесію, внесення до кінця року відповідних пропозицій Кабінетові Міністрів України» [1].

Таким чином, урядова позиція щодо реформування системи управління лісовим господарством залишається нечіткою, і серед інших не виключає можливості здачі в концесію об’єднаних державних лісогосподарських підприємств. Концепція концесії у лісовому господарстві, що сприймається як крок до  приватизації державних підприємств [2, 3], наразі не має ні відповідного законодавчого базису, ні суспільної підтримки, але як урядова ініціатива повинна бути досліджена і розглянута окремо [4].

2. Стратегічні пропозиції Державного агентства лісових ресурсів

Для виконання завдання уряду Державне агентство лісових ресурсів України наказом від 19 липня 2017 року № 291 створило робочу група з напрацювання пропозицій щодо розробки проектів нормативно-правових актів стосовно розвитку лісового господарства України [5]. Група підготувала проект Стратегії  сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства України на період до 2022 року (далі – проект Стратегії), що був винесений Держлісагентством на громадське обговорення 11 серпня 2017 року [6]. За змістом і за назвою представлений проект документу розширює рамки урядового завдання щодо «реформування управління лісогосподарською галуззю» і має прийти на зміну «Концепції реформування та розвитку лісового господарства» схваленій Кабінетом Міністрів в 2006 році [7, 8].

При цьому, проект Стратегії представлений як документ, розроблений на основі проекту Голови Державного агентства лісових ресурсів Христини Юшкевич [9]. Стратегія реформування лісового господарства, презентована Головою Держлісагентства в травні 2017 року, серед першочергових завдань та кроків включає інституційну реформу Держлісагентства (рис. 1) та фінансування лісової галузі через Державний фонд лісового господарства (рис. 2) [10].

Аналогічно, основні цілі проекту Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства України на період до 2022 року включають:

… 2) Удосконалення моделі та механізмів державного управління у сфері лісового та мисливського господарства, розвиток інституційної бази.

… 6) Удосконалення державної системи фінансово-економічного забезпечення ведення лісового та мисливського господарства і його підтримка шляхом створення Державного фонду розвитку лісового господарства. Відновлення статусу головного розпорядника бюджетних коштів центрального органу виконавчої влади, який реалізує політику в сфері лісового і мисливського господарства [11].

Рис. 1. Інституційна реформа Держлісагентства

Рис. 2. Державний фонд лісового господарства

Проект Стратегії також визначає пріоритетні напрямки досягнення цих стратегічних цілей:

…2) Удосконалення моделі та механізмів державного управління у сфері лісового та мисливського господарства шляхом:

а) уточнення і розмежування повноважень органів влади, зокрема органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, контролюючих органів, прав та обов’язків господарюючих суб’єктів, запровадження більш дієвих механізмів координації в умовах децентралізації влади, комплексного використання природних ресурсів в інтересах народу України;

б)       підвищення рівня підпорядкування та розширення повноважень Держлісагентства як центрального органу виконавчої влади  зі спеціальним статусом, підпорядкованого Кабінету Міністрів України;

в)       об’єднання центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, державних лісогосподарських підприємств на обласному рівні з делегуванням такому суб’єкту частини повноважень лісогосподарських підприємств, що належать до сфери управління Держлісагентства. При цьому, державні лісогосподарські підприємства залишаються юридичними особами державної власності;

г) реформування територіальних органів Держлісагентства шляхом перегляду функцій;

ґ) розподілу функцій державного контролю від функцій господарювання;

д) оптимізації підприємств, установ та організацій.

3) Удосконалення системи фінансування ведення лісового господарства шляхом створення Державного фонду розвитку лісового господарства.

Діяльність Держлісагентства та інших державних органів з «уточнення і розмежування повноважень органів влади» (2а), «реформування територіальних органів Держлісагентства шляхом перегляду функцій» (2г), «розподілу функцій державного контролю від функцій господарювання» (2ґ), «оптимізації підприємств, установ та організацій» (2д) потребує подальшої конкретизації в документах, що будуть ухвалюватися в розвиток Стратегії.

Наразі, базуючись на чинному законодавстві України, доцільно провести попередній аналіз необхідних кроків для «об’єднання центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, державних лісогосподарських підприємств на обласному рівні» (2в). Це важливо для розуміння переваг та недоліків цієї та раніше запропонованих моделей реформування.

3. Короткий порівняльний аналіз моделей реформування системи управління лісовим господарством

3.1. «Створення об’єднань» vs «Об’єднання підприємств»

Слід зазначити, що створена Держлісагентством робоча група з напрацювання пропозицій щодо розробки проектів нормативно-правових актів на своїх засіданнях обговорювала варіант «створення об’єднань підприємств на обласному рівні», але не «об’єднання підприємств на обласному рівні». Власне серед учасників робочої групи йшла дискусія щодо створення нових юридичних осіб  – господарських організацій – об’єднань, з логічним «делегуванням такому суб’єкту частини повноважень лісогосподарських підприємств». Натомість, в представленій на громадське обговорення редакції проекту Стратегії мова йде про припинення юридичних осіб – державних підприємств, в зв’язку з їх реорганізацією в одне обласне підприємство шляхом злиття або приєднання. У цьому контексті речення «державні лісогосподарські підприємства залишаються юридичними особами державної власності» стосуватиметься не понад трьохсот підприємств, а менше тридцяти.

У зміненій та винесеній на обговорення редакції проекту Стратегії, пропозиція об’єднання державних підприємств повністю відповідає змісту урядового завданню. Проте, в організаційно-правому плані її реалізація, серед іншого, передбачає ліквідацію підприємств. Подібна реорганізація вважалася неприйнятною та різко критикувалася при обговоренні «Концепції реформування лісового і мисливського господарства України», що була запропонована Головою Держлісагентства Олександром Ковальчуком в жовтні 2015 року [12, 13].

3.2. Порівняння моделей реформування інституційної структури Держлісагентства

Для визначення переваг та недоліків різних моделей реформування є сенс порівняти сучасну систему управління державним лісовим господарством із запропонованим в проекті Стратегії об’єднанням підприємств на рівні областей (модель І), створенням об’єднань підприємств на обласному рівні, що обговорювався робочою групою Держлісагентства (модель ІІ), та створенням єдиного державного об’єднання, що розглядався робочою групою при Мінагрополітики (модель ІІІ) (табл. 1, рис. 3).

Таблиця 1. Порівняння моделей реформування інституційної структури Держлісагентства

 

 

Рис. 3. Можливі організаційні схеми за моделями І-ІІІ реформування інституційної структури Держлісагентства

3.3. Схеми фінансового забезпечення державних підприємств

В загальних рисах також розглянемо особливості фінансового-господарського механізму різних моделей управління:

Сучасна схема фінансового забезпечення державних підприємств включає лише бюджетне фінансування (рис. 4.1). Планування видатків з Державного бюджету здійснюється на основі програмного підходу, який формально полягав у плануванні витрат на здійснення заходів Державної цільової програми «Ліси України» [14].

Розподіл коштів Державного бюджету здійснювало Держлісагентство, керуючись Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для фінансування заходів з ведення лісового і мисливського господарства, охорони і захисту лісів у лісовому фонді (далі – Порядок використання коштів держбюджету) [15]. Кошти, що виділялися згідно Закону «Про Державний бюджет» на поточний рік за бюджетною програмою 1901060 «Ведення лісового і мисливського господарства, охорона і захист лісів в лісовому фонді» [16], надходили до державних лісогосподарських підприємств через Мінагрополітики як головного розпорядника коштів та Держлісагентство (рис. 4.1).

Модель ІІІ. Утворення єдиного державного лісогосподарського об’єднання (у формі корпорації, концерну тощо) передбачає акумулювання на рахунку об’єднання внесків учасників на умовах та в порядку, визначеному Статутом об’єднання (рис. 4.2).

Модель передбачає створення внутрішнього кола обігу госпрозрахункових коштів всередині державного об’єднання, і зберігає можливості для бюджетного забезпечення державних підприємств без зміни чинного законодавства.

Модель ІІ. Утворення обласних державних об’єднань зі створенням Державного фонду розвитку лісового господарства передбачає для державних підприємств Держлісагентства спрямування додаткових коштів до Держбюджету від отриманого доходу, а також перерозподілу рентних платежів в складі Держбюджету (рис. 4.4). Відповідно, необхідні зміни до процедури адміністрування податкових надходжень.

Здійснення розподілу видатків Держфонду розвитку лісового господарства вимагає розробки Кабінетом Міністрів України Порядку спрямування коштів Держфонду.

При підготовці відповідного Закону про створення Державного фонду розвитку лісового господарства необхідно вирішити питання зміни чи відмови від чинного Порядку використання коштів держбюджету для фінансування заходів з ведення лісового та мисливського господарства. Питання в тому, – чи будуть виділятися кошти на ведення лісового господарства виключно через Держфонд згідно Порядку спрямування коштів фонду, або ж на окремі заходи (приміром, лісовпорядкування) фінансування продовжуватиметься через змінений Порядок використання коштів держбюджету.

Модель І. Об’єднання державних підприємств на рівні області зі створенням Державного фонду розвитку лісового господарства на рівні Держлісагентства передбачає розподіл коштів Держфонду як це описано в моделі ІІ, із ліквідацією проміжної ланки у вигляді обласного об’єднання.

Разом з тим, модель вимагає чітких процедур адміністрування коштів всередині укрупнених обласних підприємств, та їх розподілу між відокремленими підрозділами, утвореними на місцях ліквідованих лісогосподарських підприємств.

Подібно до моделі ІІ, залишається відкритим питання щодо надходження коштів із Державного бюджету на ведення різних заходів з ведення лісового господарства двома розподіленими потоками: частину через Держфонд та окремо за Порядком використання коштів держбюджету.

 

Рис 4.1. Сучасна схема бюджетного фінансування підприємств Держлісагентства

 

Рис. 4.2. Бюджетне та госпрозрахункове фінансування в системі єдиного державного об’єднання (модель ІІІ)

Рис. 4.3. Бюджетне фінансування об’єднаних обласних підприємств (модель І)

 

Рис. 4.4. Бюджетне фінансування у разі створення обласних об’єднань підприємств (модель ІІ)

 

3.4. Попередні оцінки ризиків впровадження різних моделей реформування

Проведене вище порівняння організаційних схем, управлінських та фінансових механізмів різних моделей реформування інституційної структури Держлісагентства, дозволяє зробити наступні припущення:

  • Керуючись чинним Положенням про Держлісагентство, Голова Держлісагентства «утворює, ліквідовує, реорганізує підприємства, установи, організації, затверджує їх положення (статути), в установленому порядку призначає на посади та звільняє з посад їх керівників» [17]. Таким чином, можна виконати положення проекту Стратегії щодо «об’єднання центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, державних лісогосподарських підприємств на обласному рівні» і створити об’єднані обласні підприємства. Створення державних об’єднань на рівні області чи держави може бути проведене за рішенням Кабінету Міністрів, керуючись положеннями Господарського кодексу України (ст. 119) [18] та Закону про Кабінет Міністрів України (ст. 24) [19]. Відповідно, – утворення об’єднань зумовить внесення змін чи розробку нового Положення про Держлісагентство.
  • У всіх моделях зміни в господарських структурах вимагатимуть їх погодження Антимонопольним комітетом України. Згідно Закону України «Про захист економічної конкуренції» створення об’єднаних обласних підприємств вимагатиме отримання дозволу АМКУ на концентрацію суб’єктів господарювання (ст. 22), а створення об’єднань потребуватиме отримання дозволу на узгоджені дії (ст. 5) [20].
  • Реорганізація під назвою «об’єднання підприємств» відбуватиметься шляхом злиття або приєднання суб’єктів господарювання відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» (ст.33) [21]. Створення обласних державних підприємств передбачає припинення юридичних осіб державними лісогосподарськими підприємствами з передачею всього свого майна, прав та обов’язків іншим юридичним особам (обласним державним підприємствам) – правонаступникам. Крім процедури передачі майна, припинення юридичних осіб зумовить звільнення керівників, оскільки вони не мають трудової угоди з підприємством, переведення працівників, звільнення працівників у зв’язку із скороченням штатів. Для нових постійних користувачів земельних ділянок слід буде провести процедуру переоформлення правовстановлюючих документів.              На противагу цьому, створення державних об’єднань як нових юридичних осіб не передбачає реорганізації або ліквідації діючих державних підприємств (рис. 3).
  • У разі створення обласних об’єднань чи об’єднаних обласних підприємств виникає питання щодо доцільності збереження обласних управлінь лісового та мисливського господарства. Ліквідація сучасних ОУЛМГ та створення територіальних органів управління Держлісагентства без статусу юридичної особи, очевидно спростить процедуру призначення керівників управлінь та побудову управлінської вертикалі, проте несе ризики подальшої зміни статусу самого Держлісагентства в майбутньому. В будь-якому випадку, ліквідація територіальних органів обумовлює потребу внесення змін до Положення про Держлісагентство. Створення єдиного державного об’єднання не вимагає ліквідації ОУЛМГ, – скоріше розширення їх повноважень з відповідною зміною Положень про діяльність [22].
  • Всі моделі реформування декларують необхідність зміни повноважень державної лісової охорони з розробкою нового Положення про її діяльність. Однак, жодна з моделей не дає відповіді, яка організація чи служба виконуватиме функції з державного контролю за дотриманням лісового законодавства на місцях. Іншими словами, хто саме у випадку виявлення незаконної рубки, – які посадові особи, – будуть уповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення [23].
  • У разі створення Державного фонду розвитку лісового (та мисливського?) господарства в моделях обласних підприємств чи обласних об’єднань, перелік актів законодавства, що потребуватимуть змін є значно ширшим за відповідний перелік порівняно з моделлю єдиного державного лісогосподарського об’єднання (табл. 1). Виникає потреба розробки та прийняття Закону України про Державний фонд розвитку лісового господарства (Верховна Рада), підготовки та затвердження Порядку спрямування коштів Державного фонду розвитку лісового господарства (Кабінет Міністрів) та внесення змін до чинного Порядку використання коштів держбюджету для фінансування заходів з ведення лісового та мисливського господарства (Кабінет Міністрів).
  • У разі створення єдиного державного лісогосподарського об’єднання, учасники об’єднання можуть вносити майнові внески на рахунок об’єднання на умовах та в порядку, визначеному Статутом об’єднання, керуючись Господарським кодексом (ст. 123) (рис. 4.2). У разі створення Державного фонду розвитку лісового господарства Держлісагентство розподілятиме бюджетні кошти Держфонду як окремої бюджетної програми, відповідно до окремого Закону про Держфонд (за аналогією до Державного дорожнього фонду) та Порядку спрямування коштів Держфонду (рис. 4.3-4.4). Тобто, мета відокремлення управління фінансово-господарською діяльністю від функцій державного контролю в системі Держлісагентства досягнута не буде.
  • Зважаючи на ймовірне скорочення переліку джерел надходжень фонду при проходженні законопроекту про Держфонд розвитку лісового господарства у Верховній Раді, насамперед пов’язаних із перерозподілом надходжень до місцевих бюджетів, єдиним вірогідним джерелом наповнення фонду залишається відсоток від реалізації продукції державними підприємствами (?%), що набуває форми окремого податку для підприємств Держлісагентства (рис. 4.3-4.4). У такому разі зникають переваги фонду, обумовлені кількістю джерел надходжень, над моделлю з акумуляцією цих надходжень (внесків) на рахунку єдиного державного об’єднання (без спрямування до держбюджету) (рис. 4.2). Створення Держфонду як окремої бюджетної програми ускладнює виділення коштів за іншими бюджетними програмами підтримки лісового господарства.

4. Окремі зауваження щодо перспектив реформування управління лісогосподарською галуззю, зокрема, щодо об’єднання державних лісогосподарських підприємств за регіональним принципом

  • В термінах урядового завдання мова може йти загалом про реформування всієї системи управління лісогосподарською галуззю, включаючи розгляд та внесення пропозицій щодо законодавчої зміни функцій Мінагрополітики, Мінприроди та інших міністерств та відомств, а не лише удосконалення інституційної структури Держлісагентства.
  • Передбачене урядовим рішенням об’єднання державних підприємств на обласному рівні відповідає завданню укрупнення державної власності, проте не має достатніх переваг над іншими моделями реформування без розробки ефективного механізму перерозподілу коштів між підприємствами. Цілком очевидно, що ліквідація діючих державних підприємств в процесі створення об’єднаних обласних підприємств буде складним, тривалим та затратним процесом.
  • Запропоноване проектом Стратегії створення Державного фонду розвитку лісового господарства вимагає внесення суттєвих змін до лісового, податкового та бюджетного законодавства. Особливістю цього процесу є те, що законодавці та урядовці повинні будуть розглянути питання щодо створення спеціального відомчого, а не загальнодержавного фонду. Здійснення процедури адміністрування коштів фонду Держлісагентством відкладає питання розподілу функцій контролю та управління господарською діяльністю підпорядкованих підприємств. Терміни підготовки та процедура узгодження проекту Закону про Держфонд розвитку лісового господарства можуть перевищувати термін повноважень Верховної Ради VІІI скликання. Всі наведені застереження для їх вирішення вимагають суттєвої політичної (урядової та парламентської) підтримки ініціативи створення Держфонду.
  • На противагу ініційованому об’єднавчо-ліквідаційному процесу державних лісогосподарських підприємств, утворення єдиного державного лісогосподарського об’єднання в системі Держлісагентства не вимагає припинення діяльності діючих підприємств, не потребує внесення змін до законодавства, передбачає можливість створення внутрішнього механізму фінансового забезпечення учасників об’єднання без створення спеціального бюджетного фонду, – і тому може бути розглядатися як обґрунтована альтернатива запропонованій проектом Стратегії моделі реформування.

5. Джерела та посилання

  1. Лісова наука? Теж у концесію   https://www.lisportal.org.ua/81581/
  2. Про рішення Уряду щодо передачі лісових господарств до концесії http://www.lisportal.org.ua/80853/
  3. Прикарпатські лісівники просять не передавати лісгоспи у концесію https://www.lisportal.org.ua/81021/
  4. О.Сторчоус. Концесія лісового господарства в Україні: від пропозиції до реальності https://www.lisportal.org.ua/project-post/80856/
  5. Робоча група при Держлісагентстві розпочала напрацьовувати шляхи реформування лісомисливської галузі http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article;jsessionid=F9BE7C88F6108C60C9E9C47FA4DBD60D.app2?art_id=181750&cat_id=32888
  6. Громадське обговорення проекту Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article?art_id=182241&cat_id=32888
  7. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2006 р. №208-р          «Про схвалення Концепції реформування та розвитку лісового господарства»          http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/208-2006-%D1%80
  8. Проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства на період до 2022 року»      https://drive.google.com/file/d/0B9CGEXC5v0a9cE1SdkJIY0lVTWs/view
  9. Христина Юшкевич розповіла про комплексне реформування лісового господарства України http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/publish/article?art_id=179828&cat_id=32888
  10. Презентація «Стратегія реформування лісового господарства» https://drive.google.com/file/d/0B9CGEXC5v0a9c1pCRFZ1TG05c1k/view або       https://drive.google.com/file/d/0B9CGEXC5v0a9bFZ3ZU9lT0Ixazg/view
  11. Проект Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства на період до 2022 року https://drive.google.com/file/d/0B9CGEXC5v0a9MWZNbWZfY3BsdTg/view
  12. Концепція реформування лісового і мисливського господарства https://www.lisportal.org.ua/26306/
  13. Про оцінку презентованої Держлісагентством Концепції реформування лісового і мисливського господарства https://www.lisportal.org.ua/26453/
  14. Постанова Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2009 р. №977 «Про затвердження Державної цільової програми «Ліси України» на 2010-2015 роки» http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/977-2009-%D0%BF
  15. Постанова Кабінету Міністрів України від 19 березня 2012 р. № 212 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для фінансування заходів з ведення лісового і мисливського господарства, охорони і захисту лісів у лісовому фонді»    http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/212-2012-%D0%BF
  16. Закон України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» від 21.12.2016 № 1801-VIII http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1801-19
  17. Постанова Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 р. № 521 «Про затвердження Положення про Державне агентство лісових ресурсів України» http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/521-2014-%D0%BF
  18. Господарський кодекс України від 16.01.2003 № 436-IV http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/436-15
  19. Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/794-18
  20. Закон України «Про захист економічної конкуренції» від 11.01.2001 № 2210-III http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2210-14
  21. Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» від 15.05.2003 № 755-IV http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/755-15
  22. Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 21.03.2012 № 134 «Про затвердження Положення про обласні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України» http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0729-12
  23. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 8073-X http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/80731-10
В. Сторожук, експерт проекту PROFOR, вересень 2017 року

Залишити коментар