Олег Сторчоус: ЗАУВАЖЕННЯ ТА ПРОПОЗИЦІЇ до проекту «Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства на період до 2022 року»

ЗАУВАЖЕННЯ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

до проекту «Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства на період до 2022 року»

 

            Оприлюднений 11 серпня 2017 року на сайті Держлісагентства проект «Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства на період до 2022 року» (надалі по тексту – Проект) в цілому заслуговує на задовільну  оцінку. Разом з цим, до представленого документу  слід пред’явити низку суттєвих зауважень та пропозиції, врахування яких є доцільним.

            ЗАУВАЖЕННЯ:

  1. Назва та зміст Проекту

Виходячи з назви документу, протягом наступного п’ятирічного періоду пропонується здійснити інституційне реформування лісового та мисливського господарства. Реформа, у правильному розумінні цього поняття, передбачає суттєві зміни у механізмі функціонування сфери суспільних відносин, підходів до вирішення  проблем, що  має призводити  до нового результату чи якісного поліпшення. Викладення основних новел Проекту не дає підстав для чітких висновків, що в результаті їхньої реалізації відбудеться саме реформа лісового та мисливського господарства (надалі по тексту – ЛМГ).  Зокрема, це стосується  пріоритетних напрямків досягнення стратегічних цілей щодо удосконалення моделі й механізмів державного управління у профільній сфері

  1. Надмірна узагальненість ключових формулювань

Навіть з огляду на рамковість подібних документів, що  об’єктивно не повинні передбачати надмірну конкретизацію, слід зауважити, що значна кількість важливих положень Проекту викладена досить загально. Крім того, присутні двозначні формулювання. Такий стиль викладення  не дозволяє  зробити чіткі висновки та надає підстави  для різних, подекуди контраверсійних тлумачень  його положень. Це унеможливлює якісне опрацювання проекту Стратегії громадськістю, контроль над її виконанням, та може бути використано із спекулятивною метою.   

Особливі претензії слід пред’явити до загальних формулювань в частині проведення «уточнення та розмежування повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, прав та обов’язків господарюючих суб’єктів, запровадження більш дієвих механізмів координації в умовах децентралізації…», «реформування територіальних органів Держлісагентства шляхом перегляду функцій», «розподіл функцій державного контролю від функцій господарювання» тощо. Вкрай важлива пропозиція  стосовно   «об’єднання Держлісагентством державних лісогосподарських підприємств на обласному рівні..» викладена в тексті двозначно, та може бути реалізована різними правовими  шляхами. Наведені  зауваження потребують обов’язкового врахування.

  1. Порушення черговості ухвалення Проекту

Нормативні документи стратегічного рівня повинні ухвалюватись на виконання відповідного закону, який би визначав основні засади державної (національно) політики у галузі ЛМГ.  Такий закон повинен визначити мету, принципи та пріоритети  лісової політики,  повноваження органів влади у цій сфері, джерела та механізми фінансування політики, визначити перелік реалізації заходів на виконання політики тощо. Саме після ухвалення відповідного закону парламентом, уряд мав схвалити наведений Проект, затвердити план заходів, програму розвитку ЛМГ тощо. Натомість, представлений Проект пропонується затвердити раніше, ніж відповідний закон та використати його положення для нормативно-правового врегулювання засад національної лісової політики.

Цей варіант хоча і є певним компромісом у ситуації повної відсутності нормативного  вектору розвитку обох галузей  (зокрема, через складність та тривалість законодавчого процесу), але порушує загальні принципи нормативно-правової ієрархії (закон-підзаконний акт-план дій) та повноваження суб’єктів ухвалення рішень.

  1. Формулювання окремих ключових проблем ЛМГ не відповідає фактичному стану справ у галузі

 Першою проблемою визначається «необхідність забезпечення балансу між екологічними, економічними та соціальним функціям сталого ведення лісового господарства..». Однак сама  необхідність забезпечення балансу у сфері лісових відносин ще  не свідчить про наявність суттєвої  проблеми. Очевидно, що автори Проекту мали на увазі певне розхитування останніми роками  ситуації навколо  лісової галузі, що викликано  ухваленими нормативними рішеннями, котрі ухвалюються на користь деревообробників та екологічної спільноти, на шкоду економічним інтересам галузі.  Ситуація ускладнюється поширенням фактів зловживань у секторі,   значною кількістю законодавчих та інших   ініціатив від профільних міністерств, що мають на меті негативно вплинути на фінансові  механізми лісового господарства та базові засади  лісокористування.

Основною проблемою для галузі є загроза ухвалення  непередбачуваних та непрофесійних нормативно-правових рішень різними уповноваженими суб’єктами (парламент, уряд, ключові міністерства), що здатні  вкрай негативно вплинути  на механізми лісового господарства. Це пов’язано з одного боку – із загальною «екологізацією» лісового законодавства та поширенням мережі об’єктів ПЗФ, з іншого боку –  намаганням деревообробників нав’язати лісовій галузі невигідні умови продажу деревини. Все це відбувається на фоні  ініціатив   профільних  міністерств запропонувати кардинально протилежні зміни у системі лісогосподарювання.

Відтак, формулювання цієї проблеми підлягає уточненню.  Одна із основних  із цілей стратегії має бути визначена як ухвалення законодавчих та інших правових рішень винятково на засадах, що пропонує Проект, із обов’язковим обрахуванням економічних вигід та втрат для ЛМГ, оцінкою можливих ризиків та заходів їх мінімізації. У разі збитковості законодавчих рішень у нормативно-правових актах  обов’язково мають передбачатись компенсаторні механізми, які б відшкодовували понесені втрати.             

Крім того, у переліку проблем відсутня згадка про наявність конфлікту інтересів в управлінських функціях Держлісагентства, постійне втручання  відомства   у господарську діяльність постійних лісокористувачів. Між тим, цей фактор суттєво впливає на рівень лісо господарювання в Україні. Натомість, Проектом лише передбачено дещо розмите формулювання у вигляді:  «реформування територіальних органів Держлісагентства шляхом перегляду функцій», та «розподіл функцій державного контролю від функцій господарювання». За  умов невизначеності «больових точок» у наведеному питанні,  неможливо зробити однозначні висновки щодо доцільності запропонованого  реформування, прораховувати наслідки та ризики нововведень.  

            Крім того, документ у ліберальній формі визнає, що  існує проблема «наявності незаконних рубок та обігу незаконно добутої деревини, високий  рівні браконьєрства». Зважаючи на дійсні масштаби  обігу незаконно добутої деревини, її безпосередній вплив на поширення корупції та рівень зловживань у галузі, залишити формулювання проблеми  у представленій редакції – означатиме штучно знизити її актуальність.  Вирішення окресленої проблеми потребує комплексного підходу, що має реалізуватись декількома центральними органами виконавчої влади,  а не лише удосконалення відповідальності за відповідні протиправні дії. Тому слід категорично не погодитись із викладеною у тексті нормою щодо інституційного посилення охорони та захисту лісів за рахунок впровадження та обов’язкового ведення електронного обліку деревини. Система ЄДСЕОД, навіть у разі затвердження відповідних нормативних актів, без врегулювання чіткого зовнішнього контролю та незалежних суб’єктів такого контролю, не вирішить проблему незаконного обігу деревини.   

  1. Окремі суттєві пропозиції не мають відповідного обґрунтування

Документом пропонується розширити повноваження Держлісагентства, а також підвищити його рівень підпорядкування, визначивши його як ЦОВВ зі спеціальним статусом.  Це єдина пропозиція, обґрунтування ухвалення якої не наведене   у відповідному переліку ключових проблем ЛМГ. Вказаний факт  викликає низку запитань щодо доцільності такого, досить нестандартного кроку  для чинної схеми  державного управління.  

У європейських країнах лісові відомства підпорядковані як центральним органам  з охорони довкілля, так і органам сільського господарства. Власне, сфера відомчого підпорядкування не є визначальною, оскільки головним у державному управлінні є якісна координація та кваліфіковане  нормативно-правове забезпечення  роботи  підзвітних відомств, досягнення поставлених цілей, вирішення проблем та виконання завдань.  Цілком очевидно, що ця пропозиція  обумовлена неналежним виконанням повноважень Мінагрополітики як органу, що формує державну політику у сфері лісового господарства та спрямовує діяльність лісового відомства.  По суті, за останні  роки між міністерством та підпорядкованим ресурсним агентством  ефективної та кваліфікованої співпраці не склалось, що в цілому негативно впливає перш за все на лісову галузь.

Тож питання адміністративних підпорядкувань лісового відомства, координаційних та профільних органів є другорядними. Для обґрунтування представленої пропозиції у тексті Проекту має бути надана реальна оцінка діяльності Міністерства у лісовій сфері, а також  відповідне обґрунтування щодо виключення міністерства із ланцюга адміністративного підпорядкування  Держлісагентства.   

 6. Проект не передбачає етапів реалізації

Документом визначається, що моніторинг та оцінка ефективності реалізації Стратегії щорічно здійснюватиметься Держлісагентством. Однак, у цьому контексті незрозуміло, який обсяг запланованих Стратегією заходів щороку підлягатиме моніторингу та оцінці. Це  позбавляє можливості для дієвого та своєчасного контролю за виконанням намічених положень.

  1. Необхідність попереднього узгодження документу із суміжними міністерствами та відомствами

Підготовка розпорядження Кабінету Міністрів України, відповідно до урядового регламенту (постанова КМУ №950 від 18.07.2007 року) передбачає обов’язкове погодження з усіма зацікавленими органами. Зокрема, документ має бути розглянутий Мінприроди, Мінрегіонбудом, Мінекономрозвитку тощо. Судячи по змісту,  Проект не пройшов попереднє узгодження із вказаними органами.  

  1. Складність виконання значного обсягу запропонованих пропозицій

Проектом  передбачається значний обсяг змін до законодавства, внаслідок чого  виникають обґрунтовані  сумніви у реальності їх виконання за  п’ятирічний період. З огляду на  низку об’єктивних обставин,  реалізувати всі намічені заходи буде доволі складно. Тим більше, значна частина цих заходів стосується ухвалення змін до законів та кодексів, що тягне за собою проходження складного  та тривалого законодавчого  процесу. Питання може ускладнюватись процесами децентралізації,  земельної та інших реформ, котрі паралельно відбуваються в державі.

  1. Аналіз стану виконання попереднього стратегічного документу у галузі лісового господарства

 До цього часу в Україні діє схожий стратегічний документ – «Концепція реформування та розвитку лісового господарства», затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України №208-р від 18.04.2006 року. Проте аналіз реального виконання вказаної Концепції (зокрема,  в частині означення  ключових проблем та ступеню  їх вирішення), до цього часу не здійснений, у Проекті відсутня згадка щодо  результативності запланованих заходів.      

ПРОПОЗИЦІЇ:

  1. Структуру Проекту варто викласти в наступній схемі:

–    загальна частина (поточний стан і системні та масштабні  проблеми, що потребують  вирішення);

–          бачення майбутнього обох галузей;

–          мета та основні завдання Стратегії;

–          етапи та складові реалізації;

–          інструменти реалізації;

–          очікувані результати реалізації;

–          фінансове забезпечення;

–          моніторинг та оцінка ефективності.

 2.Розгляд альтернативних варіантів щодо діяльності постійних лісокористувачів

При розгляді питання щодо організаційно-правових форм постійних лісокористувачів не можна залишати без розгляду варіант створення урядовим рішенням державного господарського об’єднання  у формі корпорації або концерну (підстава: ч. 4 ст. 119, ч.6 ст. 120 ГК України), із делегуванням такому об’єднанню  частини повноважень діючих лісгоспів. В першу чергу йдеться про розпорядження членськими (вступними, цільовими) внесками, за рахунок яких було б можливе фінансування дотаційних лісгоспів півдня та сходу країни, а також  інших проектів «міжобласного» рівня.

  1. Щодо забезпечення вимог правової техніки та точності формулювань

З метою якісного опрацювання документу, як нормативно-правового акту пропонується:

а. внести зміни до вступної частини тексту в частині  «екосистемних послуг лісів». Зміст вказаного поняття є зрозумілим для більшості  фахівців лісового господарства. Разом із цим, екосистемні послуги лісів не використовується у вітчизняній правовій системі, де суб’єктами надання послуг визнані  виключно фізичні або юридичні  особи, а не природні ресурси (ліси, водойми, надра тощо).

б. у реченні «Під час реалізації Стратегії необхідно дотримуватись таких принципів» слід замінити слово «принципи».  Перелічені у Проекті сім пунктів не є принципами, а є більш сході на вихідні положення.

в. посилання на статті Земельного та Лісового кодексів України у розділі «Загальні положення» є коректним, яке доцільно замінити на «чинне законодавство».

 

Консультант проекту технічної допомоги

«Сприяння реформі лісового сектора в Україні»                                                 О. Сторчоус

 

08.09.2017 року

 

 

 

 


1 Коментар “Олег Сторчоус: ЗАУВАЖЕННЯ ТА ПРОПОЗИЦІЇ до проекту «Стратегії сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства на період до 2022 року»

  1. popkov сказав:

    Данный материал вытекает из статьи размещенной в субботу и представляет собою версию переданную Гослесагентству. Сразу замечу, что мы (Сторчоус, Кубах, Сторожук и я) готовили свои замечания и комментарии абсолютно автономно и даже не пытались их консолидировать, так как сама Стратегия, выглядела очень “сырой” … и требовала явной доработки. Так и случилось, сегодня я получил новую версию Стратегии, которая разослана по областям и весям и будет обсуждаться на Коллегии в конце этой недели. Размещать её пока не буду, а основные изменения прокомментирую позже.

    Попутно сообщаю, что все присланные мне за пятницу-понедельник материалы размещу вечером: не было времени и желания работать со СМИ и почтой на выходных.

Залишити коментар