М. Попков: Комментарии и замечания к проекту Стратегии устойчивого развития и институционального реформирования лесного и охотничьего хозяйства Украины до 2022 года (Стратегия).

Вводные замечания  

  1. Согласно действующего законодательства лесное и охотничье хозяйство отнесено к сфере агропромышленного производства. Формирование и реализация государственной политики, а также определение приоритетов, стратегии и прогнозов его развития является задачей Министерства аграрной политики и продовольствия Украины (Минагополитики).

В сфере формирования политики, стратегии и программ, определяющих развитие и реформирование лесного хозяйства, Государственное лесное агентство Украины (Гослесагентство) уполномочено на: «внесення на розгляд Міністра аграрної політики та продовольства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства», а также «пропозиції щодо загальнодержавних і регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів, розвитку мисливського господарства».

 В связи с изложенным, самостоятельная подготовка и обнародование Гослесагентством проекта Стратегии выглядит, как нарушение полномочий, что вызывает вопросы, связанные с правовым статусом обсуждаемого документа. Кроме того, ситуация в которой Гослесагентство само разрабатывает Стратегию, само её реализует, само осуществляет мониторинг и оценку эффективности её выполнения прямо противоречит принципам, на основе которых осуществляется процесс формирования власти в Украине.

           2.Подготовленный проект распоряжения Кабмина останавливает действие «Концепции реформирования и развития лесного хозяйства» (Концепция) /распоряжение №2008-р от 18 апреля 2006), что дает основания считать, что Стратегия заменяет данный документ. Однако ни в пояснительной записке, ни в самой Стратегии, нет никаких сведений о реализации Концепции, причинах её отмены, отличиях от Стратегии. Это затрудняет понимание преемственности развития и предлагаемых новшеств.

  1. В тексте документа указывается, что:
  • Стратегия «розроблена з урахуванням потреби у здійсненні єдиної державної лісової політики», что дает основание считать, что документ заменяет лесную политику;
  • часть услуг леса «досі залишається поза увагою під час формування і впровадження лісової політики країни», что указывает на то, что лесная политика в стране формируется и реализуется, но требует совершенствования;
  • Стратегия направлена на «забезпечення можливості формування ефективної лісової політики», что указывает на то, что лесной политики в стране нет и, более того, вне реализации положений Стратегии её формирование невозможно;
  • Стратегия требует «розробки цільового програмного документу розвитку лісового господарства на період до 2022 року», отводя на эту работу 6 месяцев;
  • «Інструментом реалізації Стратегії є План заходів щодо реалізації Стратегії.»

В связи с противоречивыми и даже взаимоисключающими положениями Стратегии, крайне трудно понять место и значимость этого документа в общей системе государственного управления лесами.

  1. В преамбуле к стратегии, размещенной Гослесагентством,  указывается, что «Проект розроблений фахівцями лісової галузі, науковцями, експертами, із залученням представників Громадської ради на основі проекту Голови Державного агентства лісових ресурсів Христини Юшкевич». На самом деле между документами имеются принципиальные различия.

Замечания по тексту документа

    5.  Раздел «Загальні положення» представляет собой набор общих фраз, которые не дают представления о причинах отмены действующей концепции и разработки Стратегии. Некоторые фразы противоречат последующему содержанию документа. К примеру: приведенное на первой странице обещание ориентироваться на цели децентрализации власти, плохо коррелирует с предлагаемыми институциональными преобразованиями, сводящимися к централизации управления лесами и ведения лесного хозяйств, а приверженность к развитию частно-государственного партнерства явно не увязывается с принципиальным отказом от аренды.

 

  1. Содержание раздела «Сучасний стан лісового та мисливського господарства» воспринимается как микс абзацев, заимствованных из разных источников и не связанных общим содержанием. Он не содержит данных, позволяющих оценить динамику отрасли и выявить её проблемы. Некоторые цифры и утверждения ошибочны: к примеру, Леса Панствовы не являются компанией, а количество не переданных в пользование лесных земель в Украине почти в два раза больше, чем указано (1.5 млн.га). Сравнение общих показателей лесов разных стран, также как и описание моделей управления, в данном разделе выглядит неуместно и ничего не добавляет к пониманию состояния и развития лесного хозяйства Украины. Абзац с перечислением спектра экосистемных услуг, которые леса предоставляют гражданам, воспринимается как машинный перевод и требует редакции.

 

  1. 17 ключевых проблем, приведенных в одноименном разделе, никак не связаны с разделом о состоянии лесов. Многие проблемы относятся к категории вечных и плохо измеряемых. Некоторые оторваны от целей и шагов реализации стратегии.  Вряд ли стоит озвучивать проблему (к примеру, «недосконалості розподілу лісів за їх функціональним призначенням»), если в дальнейшем никаких действий по её решению не предлагается. Бросается в глаза узковедомственный подход к определению ключевых проблем, не учитывающий интересы экологии и деревообработки. Сами проблемы плохо продуманы и структурированы.

 

  1. Стратегические цели стратегии мало связаны с ключевыми проблемами и представляют собой набор общих фраз про «удосконалення», «збільшення», «посилення» и «покращення». Практически все цели не имеют временной привязки и не сопровождаются какими-либо критериями, позволяющими осуществлять мониторинг их достижения. Многие из них относятся к категории «вечных» и вряд ли уместны в стратегии рассчитанной на 5-летний отрезок времени.

 

  1. Принципы, положенные в основу стратегии вызывают недоумение. Странно выглядит неприятие авторами аренды лесов, которая фактически действует, в форме временного пользования лесами и угодьями. Собираясь увеличивать частное присутствие в лесном хозяйстве надо задумываться о внедрении продажи древесины на корню и развитии арендных отношений, а не возводить в принцип разного рода ограничения и запреты.

Не ясно какую комплексную модель авторы концепции считают принципиально важной? В Украине комплексная модель давно разрушена. Законотворческая функция перешла в Минагрополитики, где выполняется из рук вон плохо, но авторы Стратегии на это не обращают внимания. Функция «госконтроля» осталась только у государственной лесной охраны, причем от неё Стратегия предполагает избавиться. Постоянные пользователи «де юре» получили право собственности на древесину и доходы от её реализации. Пользуясь этим правом, они самостоятельно выполняют «производственную функцию» и не обязаны оглядываться на Гослесагентство и ОУЛМГ, которое управляет только «своими» предприятиями, причем исключительно с помощью кадровых и коррупционных рычагов. Следует помнить, что в Украине, около 900 постоянных пользователей лесом, большинство из которых не подчинены Гослесагентству и 1.5 млн.га лесов, не переданных в пользование. Авторы Стратегии об этом явно забывают, в связи с чем их принципиальная приверженность комплексной модели вызывает недоумение.

Один из принципов Стратегии гласит: «Кінцевим етапом ведення лісового господарства є заготівля деревини з реалізацією заготовленої продукції». Характерно что, возводя это положение в ранг принципа, авторы тут же добавляют предложение, позволяющее его не придерживаться.

Фразы о том, что леса являются важным фактором развития сельских территорий, а наука и доступ к информации ускоряют прогресс, вряд ли можно считать принципами: это скорее афоризмы, причем той же свежести, что и незабвенный постулат о том, что «Волга впадает в Каспийское море».

 

  1. Центральный раздел Стратегии «Пріоритетні напрями досягнення стратегічних цілей» изложен на 3.5 страницах и содержит плохо структурированный и местами невнятно изложенный перечень планируемых мероприятий, большинство из которых традиционны. Обращает внимание очень поверхностная проработка раздела по совершенствованию законодательства и абсолютное преобладание общих фраз, не дающих понимания того, что и в какой последовательности будет выполняться.

Много повторов. Вот как, к примеру, описываются мероприятия по регулированию рынка:

  • «розробка нормативно-правових актів щодо ринку деревини та правил торгівлі деревиною»;
  • «забезпечення реалізації деревини на прозорих конкурентних засадах з доступом до відкритих реєстрів на всі дозвільні документи»
  • «удосконалення системи продажу необробленої деревини з урахуванням пріоритетного забезпечення сировиною вітчизняного виробника»

Все приведенные фразы мало чего добавляют друг к другу и не дают понять, как будут решаться реальные проблемы рынка, в частности связанные с отсутствием баланса между спросом и предложением древесины; ростом доли теневого лесопиления; пересортицей; отсутствием честной конкуренции; запретом экспорта и т.д. Как будет осуществляться задекларированное «державне стимулювання розвитку бізнесу в деревообробці»?

Бросается в глаза отсутствие последовательности в позиции авторов Стратегии. Они сами пишут о наличии лесов, не переданных в пользование (1), о дублировании и неэффективности реализации функций управления (2), об отсутствии механизма управления коммунальными лесами (3)  и т.п, но не предлагают каких-либо мер по решению названных проблем.

Ключевые идеи Стратегии

 Главными идеями стратегии являются институциональная реформа (1) и бюджетное финансирование отрасли (2). Обе они не продуманы и изложены крайне поверхностно.

За общими фразами, описывающими институциональную реформу, теряется суть предполагаемых преобразований… Какие «уточнення і розмежування»? Какое «об’єднання центральним органом виконавчої влади…державних лісогосподарських підприємств на обласному рівні»?  Какое «реформування територіальних органів Держлісагентства шляхом перегляду функцій»?

Только из презентации К. В. Юшкевич можно догадаться, что речь идет о ликвидации ОУЛМГ, как самостоятельных юридических лиц и превращение их в территориальные филиалы Гослесагентства (1), об объединении предприятий на уровне области путем слияния (2) и выводе Гослесагентства из подчинения Минагрополитики (3). Остается загадкой, какое отношение эти планы имеют к децентрализации, комплексной модели и увеличению занятости.

Не менее загадочные предложения по финансированию. Фактически авторы предлагают возобновить полноценное бюджетное финансирование отрасли и дополнительно создать два отдельных фонда: государственный фонд развития лесного хозяйства и «мисливський фонд». Только из презентации К. В. Юшкевич можно понять то, что фонд развития лесного хозяйства будет наполняться за счет отчисления от доходов предприятий, перераспределения рентной платы и налога на прибыль. Очевидно, что это потребует внесения изменений в Налоговый и Бюджетный Кодексы, а также разработки целого ряда других документов. Об этом Стратегия не упоминает, что обесценивает высказанные предложения и заставляет воспринимать их как плохо продуманные и мало реальные.

В целом после прочтения документа остается впечатление, что у его авторов пока отсутствует четкое понимание стратегии реформ.

Документ будет безусловно изменен с учетом замечаний специалистов Минагрополитики, Минприроды и Минфина. После этого имеет смысл провести его повторное профессиональное обсуждение.

Консультант проекта технической помощи

«Содействие реформе лесного сектора в Украине»                                                           М. Попков

09.09.2017

 

 


Залишити коментар