Правове забезпечення реалізації стратегії: виклики та ризики

Презентація В.Сторожука на круглому столі “Стратегія сталого розвитку та інституційного реформування лісового та мисливського господарства України: цілі, можливості, ризики” в представництві Світовому Банку 7 листопада 2017 року.

Пов’язані з Стратегією нормативно-правові акти можна розділити на дві групи:

  • Що будуть розроблені на виконання Стратегії; та
  • Які забезпечать реалізацію Стратегії.

І зрозуміло, за рівнями, законопроекти –  в презентації позначені червоним кольором, постанови Кабінету Міністрів – синім, та нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади – зеленим кольором.

Протокольне рішення Кабміну передбачає розробку «проекту стратегії реформування управління лісогосподарською галуззю». Зміст «державного регулювання та управління у сфері лісових відносин», згідно Лісового кодексу, полягає, зокрема, у визначенні повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Тобто, щоб відповідати урядовому рішенню, зміст Стратегії, що сфокусований на реформі Держлісагентства, має бути доповнений пропозиціями щодо удосконалення управлінських повноважень тих ЦОВВ, які власне є відповідальними за розробку стратегії.

Разом з тим, щоб провести реформу системи управління, слід спочатку зрозуміти, що ж не функціонує в чинній системі. Процедурно, відповідь на це запитання могло б дати функціональне обстеження ЦОВВ, що проводиться Держслужбою.

Завдання об’єднання державних підприємств відповідає державній політиці щодо оптимізації числа та структури управління державними підприємствами (Концепція реалізації державної політики управління суб’єктами господарювання буде підготовлена у грудні 2017 року). Проте ризики злиття державних лісогосподарських підприємств широко критикувалися раніше, а подібна концентрація суб’єктів господарювання потребує дозволу Антимонопольного комітету України.

На нараді з питань реформування лісового господарства Президенту України були представлені окремі напрямки Стратегії (підкреслені на слайді): впровадження електронного обліку деревини всіма постійними лісокористувачами; удосконалення системи продажу необробленої деревини; необхідність внесення змін до Санітарних правил; завдання утворення Лісового фінансового фонду.

Удосконалення моделі та механізмів державного управління та решта напрямків Стратегії на нараді не обговорювалися.

Попередньо слід зауважити, що досягнення цілей Стратегії, буде потребувати не тільки збереження, а й певного збільшення бюджетного фінансування Держлісагентства.

Щодо правового забезпечення стратегії, зупинимося детальніше на завданнях удосконалення законодавства, державного управління та новій системі фінансового економічного забезпечення лісового господарства.

Окреслені Стратегією напрямки удосконалення законодавчо-нормативної бази дають підстави говорити про наміри комплексного перегляду лісового законодавства за наявності відповідної управлінської волі. За відсутності такої, можна очікувати, що відбудуватимуться точкові зміни.

Стосовно прийняття нормативно-правових актів з ведення лісового господарства, то логічно, щоб більшість з них могли б затверджуватися на рівні Міністерства аграрної політики. Це б сприяло оперативності підготовки та схвалення згаданих у Стратегії нормативних актів. Проте для надання подібних повноважень Мінагрополітики потрібне внесення відповідних змін до Лісового кодексу.

Загалом, Стратегія 2022 передбачає підготовку цілої низки законопроектів, тобто стратегічні рішення за цими питаннями має приймати Верховна Рада VIIІ та наступного скликання.

Зокрема, Стратегія розглядає завдання правового врегулювання засад національної лісової політики. Тобто, у разі схвалення Стратегії, державні органи влади та громадськість, не можуть вважати її заміною документу національної лісової політики.

  

 

Розширення повноважень Держлісагентства при одночасному посиленні впливу Кабінету Міністрів, наприклад, у випадку зміни статусу Держлісагентства, вимагає внесення змін до постанови Кабміну про оптимізацію системи ЦОВВ.

Загальне уточнення і розмежування повноважень органів влади вимагає розробки проекту закону про внесення змін до Лісового кодексу та інших законодавчих актів щодо удосконалення державного управління у сфері лісових відносин.

В сучасних політичних умовах слід очікувати, що реалізація зазначених завдань значною мірою буде залежати від напрямків реформи структури Міністерства аграрної політики.

Згідно доручення Кабміну мало бути навпаки, і Мінагрополітики має можливість визначити в Стратегії бачення шляхів і цілей власного реформування.

Щодо реформи господарського управління.

Керуючись Положенням про Держлісагентство, його Голова може створити обласні об’єднання державних лісогосподарських підприємств у формі господарських організацій. Правова форма таких об’єднань «Інші об’єднання юридичних осіб». Проте, до подібних об’єднань не можуть застосовуватися норми Господарського кодексу щодо державних господарських об’єднань, які створюються за рішенням Кабінету Міністрів, та добровільних господарських об’єднань, створених за рішенням підприємств. Наприклад, правова невизначеність виникає щодо органів правління подібного об’єднання, за винятком того, що генерального директора призначає Голова Держлісагентства.

За нечітких законодавчих рамок зростає складність підготовки Статуту об’єднання.

Незалежно від форми об’єднання, Держлісагентство має отримати дозволи на узгоджені дії по кожному обласному об’єднанню, а пізніше погодити їх Статути з Антимонопольним комітетом України.

Всі повноваження лісгоспів, що згідно Стратегії будуть делеговані обласним об’єднанням, можна назвати «координацією діяльності» підприємств. Надання управлінських повноважень новій керівній організації вимагає відповідного коригування обсягу повноважень обласних управлінь лісового та мисливського господарства в Положеннях про їх діяльність.

 

Загалом, роль обласних об’єднань як господарських структур буде залежати від повноти реалізації Держлісагентством положень Закону України «Про управління об’єктами державної власності» щодо:

  • Передачі об’єднанням функцій з управління об’єктами державної власності;
  • Наданню об’єднанням повноважень щодо укладання контрактів з керівниками державних підприємств.

Якщо, при підготовці Статуту обласних об’єднань Держлісагентство намагатиметься уникнути конфлікту інтересів на місцевому рівні.

То, при вирішенні питання передачі обласним об’єднанням повноважень щодо управління об’єктами державної власності, агентство буде змушене вибирати між шляхом на часткову децентралізацію системи управління або ж тактикою уникнення змін та збереженням безпосереднього впливу на керівництво державних підприємств.

Тому, критично важлива відповідь на запитання, який державний орган контролюватиме прогрес реалізації завдань та давати оцінку отриманим результатам Стратегії.

З огляду на це, варто розширити перелік ЦОВВ, що проводитимуть моніторинг та оцінку ефективності реалізації Стратегії, доповнивши відповідний розділ.

Розмежування функцій державного контролю та господарювання вимагає підготовки трьох постанов Кабінету Міністрів:

  • Нового Положення про державну лісову охорону;
  • Положення про лісову охорону постійних лісокористувачів;
  • Порядку здійснення громадського контролю.

А також внесення змін до статей Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо переліку осіб, що розглядають справи від імені Держлісагентства, доставлення правопорушників та огляду речей.

 

Які правові наслідки та очікувані результати від передачі повноважень державної лісової охорони Держлісагентству?

Втрата працівниками державних лісгоспів статусу правоохоронних органів ставить питання, хто буде забезпечувати своєчасне складання протоколів про адміністративні порушення лісового законодавства, насамперед, незаконні рубки, «на місцях»?

Проста формула «Державна лісова охорона = Посадові особи Держлісагентства» на практиці вимагатиме розробки ефективного механізму координації діяльності державних лісових інспекторів на території всіх лісогосподарських підприємств області, що фактично підводить до питання створення місцевих підрозділів державної лісової служби.

Очевидно, що введення категорії лісових інспекторів до штату обласних управлінь лісового та мисливського господарства також потребуватиме додаткових витрат державного бюджету.

Підприємства галузі та їх працівники очікують, що розмежування функцій державного контролю та господарювання мало б вплинути на поширену практику суперечливих судових рішень щодо накладання на підприємства багатотисячних штрафів та притягнення посадових осіб держлісохорони до кримінальної відповідальності за незаконні порубки, які вони не вчиняли. Насправді, презумпція вини постійного користувача у справах про відшкодування шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу, залишається, як і можливості інкримінування працівникам службової недбалості. Тому, поряд із посиленням відповідальності за незаконні рубки доцільно включити до Стратегії завдання визначення в законодавстві критеріїв оцінки стану забезпечення охорони та захисту лісів постійними користувачами та їх працівниками.

Приклад аналізу зміни складу держлісохорони свідчить, що для того, щоб передбачити наслідки реалізації Стратегії необхідний подальший контент-аналіз її положень та розширена дискусія з приводу очікуваних результатів.

Утворення Лісового фінансового фонду – це найбільш важливе стратегічне питання в умовах сучасної бюджетної політики з недофінансування ведення лісового господарства.

Ризики щодо підготовки та ухвалення Закону про джерела фінансування лісового господарства, що регламентуватиме діяльність фонду, стосуються:

  • 1) зміни джерел наповнення фонду;
  • 2) визначення головного розпорядника коштів.

Початкова ідея створення фонду виглядатиме зовсім інакше, якщо головним розпорядником буде не Держлісагентство. Або не лише Держлісагентство, оскільки доходи фонду пропонується формувати за рахунок відрахувань лісокористувачів, підпорядкованих різним центральним органам виконавчої влади.

Положення Закону обов’язково вимагатиме розробку Кабінетом Міністрів України Порядку надходження та використання коштів Лісового фінансового фонду.

 

Порівняно з чинним Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для фінансування заходів з ведення лісового і мисливського господарства, охорони і захисту лісів у лісовому фонді, Стратегія 2022 пропонує додати до Положення лише «спрямування коштів на інвестиційні проекти».

Виключення фінансування робіт, пов’язаних з оформленням речових прав на земельні ділянки, та рубками, буде означати, що ці роботи будуть здійснюватися за власні кошти постійних лісокористувачів, як це фактично відбувається протягом останніх років.

В цілому, порівняння переліків робіт показує, що попередній Порядок втратить чинність, всі заходи з ведення лісового господарства повинні будуть фінансуватися через Лісовий фонд згідно нового Положення.

Подібно до Державного дорожнього фонду, Лісовий фінансовий фонд може бути утворений як  трансферний фонд, капіталізація якого відбувається за рахунок доходів бюджету. В законі важливо було б визначити його як оборотний фонд, кошти якого зберігаються понад один бюджетний цикл.

Аналогічно до утворення дорожнього фонду при створенні Лісового фонду можуть не змінюватися класифікації доходів та видатків бюджету. У законі про держбюджет може залишитися сучасний код видатків на ведення лісового господарства.

Проте, з точки зору бюджетного процесу за Лісовим фондом будуть «закріплені» спеціальні статті доходів бюджету, та змінено порядок використання коштів. Це буде гарантією фінансування, якщо на доходи Лісового фонду не поширюватиметься стаття 29 Бюджетного кодексу України щодо можливості перерозподілу доходів між загальним та спеціальним фондами в Законі про Державний бюджет.

Насправді, склалася дивна ситуація, коли пропонується приймати спеціальний закон, щоб забезпечити стале фінансування лісового господарства , при тому що діючий нормативно-правовий механізм цілком дозволяє це робити.

 

 

В сучасній схемі фінансування, Мінфін, Кабмін та Верховна Рада ігнорують той факт, що нересурсні підприємства Держлісагентства повністю залежать від виділення коштів державного бюджету.

Крім можливості розподілу видатків бюджету, Держлісагентство не має власних правових механізмів акумуляції коштів та перерозподілу доходів від ведення державного лісового господарства між підпорядкованими підприємствами.

Фінансова допомога, яка надається «нересурсним» лісгоспам не є системною,  носить «добровільний» характер переказу коштів профспілками, не може задовольнити потреби підприємств навіть у фонді заробітної плати.

Які зміни до фінансування галузі пропонуються Стратегією. 

 

Перерозподіл доходів державного бюджету шляхом спрямування до Лісового фінансового фонду певного відсотку рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів, частини прибутку підприємств, коштів від реалізації продукції, та відшкодування збитків лісогосподарського виробництва, з наданням повноважень розпорядження видатками фонду Держлісагентству – з точки зору «фінансової» схемотехніки є модифікацією існуючої системи з метою підвищення надійності певних елементів схеми.

Проте, в новій системі не визначений механізм фінансування обласних об’єднань, – за рахунок внесків підприємств-учасників об’єднання чи з видатків Лісового фонду. Внутрішня підсистема обігу коштів між різними об’єднаннями та підприємствами не створюється. Нересурсні (і не тільки) підприємства та об’єднання як і раніше залежатимуть від розподілу Держлісагентством коштів держбюджету.

Тобто, на рівні Держлісагентства залишається конфлікт щодо господарського (фінансового) управління і здійснення державного контролю (Держлісохороною).

Для схвалення запропонованої системи фінансово-економічного забезпечення ведення лісового господарства, державним органам, відповідальним за підготовку Стратегії, слід комплексно оцінити її переваги та недоліки у порівнянні з альтернативними варіантами. Наприклад, моделлю утворення єдиного державного об’єднання підприємств чи врешті-решт варіантом об’єднання підприємств на регіональному рівні. Іншими словами, – довести що цей варіант фінансово-економічної системи є оптимальним.

  • У правовому розумінні, документ Стратегія не відміняє необхідності підготовки та ухвалення Верховною Радою документу Національна лісова політика
  • Стратегія, яка мала визначати удосконалення системи розподілу повноважень різних ЦОВВ, зокрема Мінагрополітики, визначає практичні кроки щодо реформування лише всередині Держлісагентства. Щоб розпочинати загальну реформу систему державного управління слід принаймні провести функціональне обстеження ЦОВВ.
  • Для того, щоб Стратегія відповідала змісту протокольного рішення Кабінету Міністрів її слід доповнити напрямками реформування повноважень інших ЦОВВ, пов’язаних з управлінням в галузі лісових відносин.
  • Виконання Стратегії передбачає внесення змін до низки чинних та підготовку нових нормативно-правових актів, що залежно від управлінської волі може відбуватися як комплексний перегляд або у вигляді точкових змін. Для забезпечення оперативності підготовки нормативно-правових актів з ведення лісового господарства, доцільно законодавчо віднести їх затвердження більшості з них на рівень Міністерства аграрної політики
  • В зв’язку з тим, що при реалізації Стратегії виникають управлінські ризики, пов’язані із утворенням обласних об’єднань та передачею їм функцій управління державною власністю, а також збереженням конфлікту інтересів щодо здійсненні державного контролю та фінансового управління, пропонується: (і) розширити перелік ЦОВВ, що проводитимуть моніторинг та оцінку ефективності реалізації Стратегії, (іі) провести комплексну оцінку системи управління та фінансового забезпечення у порівнянні з альтернативними варіантами, (ііі) підготувати План заходів щодо реалізації Стратегії та схвалити його разом з Стратегією.

Підсумовуючи, – які основний виклик та основний ризик:

Основний виклик – Стратегія не повністю виконує урядове завдання.

Основний ризик – Якщо Стратегія не буде консенсусним документом, щодо якого всі сторони чітко уявляють наслідки реалізації Стратегії (точніше стан внаслідок реалізації Стратегії), існує ризик того, що вона буде виконана частково, або взагалі не виконана, і ситуація залишиться такою, як є сьогодні.


4 Коментаря “Правове забезпечення реалізації стратегії: виклики та ризики

  1. PETRO Checheliuk сказав:

    Дуже  трагічна  кінцівка  документу  В. Сторожука.  Звучить, як  тризна  лісовій галузі. За  упокій. Цитата: ”

    “Основний ризик – якщо Стратегія не буде консенсусним документом, щодо якого всі сторони чітко уявляють наслідки реалізації Стратегії (точніше стан внаслідок реалізації Стратегії), існує ризик того, що вона буде виконана частково, або взагалі не виконана, і ситуація залишиться такою, як є сьогодні”.  Немає з ким  будувати “консенсуси”. Які  “сторони”? Хто? Щука  рибу раком?  В. Сторожук  пропонує кардинальну ломку  державних документів лісової галузі. Пять  нових законів, низку  постанов…  Для  цього треба міняти Лісовий кодекс, Конституцію. Немає часу. Нормативна  база галузі  чудова. Є усе, що працювати і  виконувати. Навіщо це  усе  забюрокрачувати? Навіщо чіпляти ці  презервативи? Все геніальне – просте, як двері до хліва.

  2. storozhuk сказав:

    Шановний PETRO Checheliuk, прошу розрізняти наміри В.Сторожука і зміст Стратегії.
    Стратегія пропонує “удосконалення законодавчо-нормативної бази лісового господарства” шляхом:
    “а) нормативно-правового врегулювання засад національної лісової політики”, – що може бути здійснено через ухвалення Верховною Радою відповідного закону;
    “б) удосконалення законодавства в частині посилення відповідальності за незаконні рубки та інші порушення лісового законодавства”, – що може бути здійснено через внесення змін до Кримінального кодексу чи Кодексу України про адміністративні правопорушення
    і Т.Д.
    Навряд чи є інші шляхи удосконалення законодавчо-нормативної бази, крім ухвалення ВР законів, прийняття Кабміном та ЦОВВ нормативно-правових актів та документів розпорядчого характеру. Оскільки інших шляхів В.Сторожук їх не знає, тому й робить спробу передбачити, яким чином буде здійснюватися реалізація Стратегії.
    І тому Ваше запитання “Навіщо це усе забюрокрачувати? … Навіщо чіпляти ці презервативи? ” відношу до змісту документу, в якому пропоную розібратися.
    Понад те, “нормативна база галузі чудова” – дуже контроверсійна заява, як з точки зору Стратегії, яка пропонує її удосконалювати, так і з точки зору викликів. З цим, принаймні, не погоджуються лісівники, коли пропонують змінити “найкращі” Санітарні правила, і про що інформували Президента. З цим принаймні не погоджується ті ж лісівники, – лісова охорона лісгоспів, – яку притягують до кримінальної відповідальності за незаконні рубки на їх території, які вчинили “невідомі особи”. Спитайте, деревообробників, екологів, місцеве населення, чи все їх влаштовує?
    До речі, саме з ними і слід будувати консенсуси.

    • PETRO Checheliuk сказав:

      Пане Віталій, зрозумів. Низько схиляю голову перед вашими талантами  і знаннями  лісової справи. Без іронії і гумору. Завжди Ваш Петро Чечелюк.

  3. storozhuk сказав:

    Пане Петре, дякую за коментар. Впевнений, що Ви прекрасно знаєте ситуацію “на місцях”, а емоційність – свідоцтво небайдужості. Врешті, всі в галузі чекають визначеності, – ті виклики і ризики, що виникли та виникають – наприклад щодо концесії, чи фінансового забезпечення південних та східних лісгоспів, – всіх втомили. Хочеться впевненості в майбутньому і зважених управлінських рішень. Власне, презентація і була спробою заглянути в майбутнє.
    З цікавістю очікую на Вашу публікацію в Дзеркалі тижня, яку Ви презентували в одному з коментарів.

Залишити коментар